Titulo: Servicios de Agua Potable, Regulación y Pobreza. Proyecto Social del Agua en los Andes

Autor/es: Nancy Yánez Fuenzalida, Rene Orellana

Año: 2007

Fuente: Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC)

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Muy Interesante. Con mucho Información estadistica. Estaria bueno revisar algunas fuentes y trabajos que cita.

SERVICIOS DE AGUA POTABLE, REGULACION Y POBREZA
PROYECTO VISION SOCIAL DEL AGUA EN LOS ANDES
COORDINADORAS: Nancy Yánez Fuenzalida/Rene Orellana
AGUA SUSTENTABLE / Centro Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo (IDRC)
Junio, 2007
2
DOCUMENTO INTRODUCTORIO Y CONCEPTUAL ………………………………………………………5
A. Introducción…………………………………………………………………………………………………………5
B. Regulación y régimen de derechos ………………………………………………………………………………6
C. Privatización de servicios de agua potable e impacto en la pobreza………………………………….9
D. Programas sociales y subsidios en el sector del saneamiento básico……………………………….11
LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE EN ARGENTINA, BOLIVIA, CHILE, ECUADOR Y
PERÚ ……………………………………………………………………………………………………………………………15
ESTUDIO COMPARATIVO DE SUS LEGISLACIONES REFERIDAS A MARCOS
INSTITUCIONALES, PROCEDIMIENTOS Y PRÁ CTICAS REGULATORIAS………………….15
A. Visión General de los Marcos Regulatorios Adoptados por los Países Andinos ………………….17
1. Argentina ……………………………………………………………………………………………………………….17
2. Bolivia …………………………………………………………………………………………………………………..18
3. Chile ……………………………………………………………………………………………………………………..19
4. Ecuador………………………………………………………………………………………………………………….20
5. Perú……………………………………………………………………………………………………………………….21
Análisis gráfico comparativo: Autoridades encargadas de los servicios sanitarios y
saneamientos ………………………………………………………………………………………………………………23
B. Competencias y Atribuciones de los Reguladores de Servicios de Agua Potable…………………28
1. Argentina ……………………………………………………………………………………………………………….28
2. Bolivia …………………………………………………………………………………………………………………..28
3. Chile ……………………………………………………………………………………………………………………..29
4. Ecuador………………………………………………………………………………………………………………….30
5. Perú……………………………………………………………………………………………………………………….30
Análisis gráfico comparativo: Competencias y atribuciones de los reguladores……………………32
C Instrumentos de Regulación existentes en el sector de Servicios de Agua Potable………………..38
1. Argentina ……………………………………………………………………………………………………………….38
2. Bolivia …………………………………………………………………………………………………………………..39
3. Chile ……………………………………………………………………………………………………………………..39
4. Ecuador………………………………………………………………………………………………………………….40
5. Perú……………………………………………………………………………………………………………………….40
D. Actos Jurídicos existentes en la Legislación para otorgar Derechos de prestación de Servicios
de Agua Potable……………………………………………………………………………………………………………..41
1. Argentina ……………………………………………………………………………………………………………….41
2. Bolivia …………………………………………………………………………………………………………………..41
3. Chile ……………………………………………………………………………………………………………………..42
4. Ecuador………………………………………………………………………………………………………………….42
5. Perú……………………………………………………………………………………………………………………….42
Descripción comparativa: Actos Jurídicos para el otorgamiento del Derecho de prestación del
servicio de agua potable y saneamiento ………………………………………………………………………….43
E. Mecanismos de Participación o Consulta Ciudadana previstos en la Regulación de Servicios de
Agua Potable …………………………………………………………………………………………………………………46
1. Argentina ……………………………………………………………………………………………………………….46
2. Bolivia …………………………………………………………………………………………………………………..46
3. Chile ……………………………………………………………………………………………………………………..47
4. Ecuador………………………………………………………………………………………………………………….47
5. Perú……………………………………………………………………………………………………………………….48
Análisis gráfico comparativo: Mecanismos de participación y consulta………………………………50
VI. Mecanismos previstos para transparentar la información relativa a la Regulación y los
Contratos de servicios de Agua Potable ……………………………………………………………………………..53
1. Argentina ……………………………………………………………………………………………………………….53
3
2. Bolivia …………………………………………………………………………………………………………………..54
3. Chile ……………………………………………………………………………………………………………………..54
4. Ecuador………………………………………………………………………………………………………………….55
5. Perú……………………………………………………………………………………………………………………….56
Análisis gráfico comparativo: Mecanismos de transparencia de la información ………………….58
G. Coincidencias y diferencias de los Marcos Institucionales de Regulación de la prestación de
Servicios de Agua Potable………………………………………………………………………………………………..60
H. Conclusión………………………………………………………………………………………………………………..63
CONFLICTOS DE LA EMPRESA PRESTADORA CON LAS PRÁ CTICAS REGULATORIAS
DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y ALCANTARILLADO Y SU IMPACTO EN LA
POBREZA…………………………………………………………………………………………………………………….65
EL CASO DEL CONTRATO DE CONCESIÓN DEL Á REA METROPOLITANA ………………65
DE BUENOS AIRES ………………………………………………………………………………………………………65
I. INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………………………………………65
II. EL SERVICIO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE LA CIUDAD DE
BUENOS AIRES Y EL ÁREA METROPOLITANA…………………………………………………….65
A. Desde el inicio del contrato (1993) hasta 2001……………………………………………………..66
B. Período 2002-2005……………………………………………………………………………………………….67
C. Evolución de las tarifas e indicadores de rentabilidad y endeudamiento ………………68
III. ANÁLISIS SOCIOECONÓMICO DEL ÁREA REGULADA……………………………………70
A. Descripción del área de referencia (geografía, población, división política) ………….70
B. Indicadores socioeconómicos……………………………………………………………………………….72
C. Nivel de pobreza por ingreso………………………………………………………………………………..72
1. Línea de pobreza e indigencia ………………………………………………………………………………72
D. Análisis del nivel de Necesidades Básicas Insatisfechas en el área regulada………74
E. Pobreza: comparación entre áreas servidas y no servidas …………………………………..74
Gráfico 2…………………………………………………………………………………………………………………..74
F. Inversiones realizadas y pobreza ………………………………………………………………………….75
1. Expansión y sustentabilidad del servicio ……………………………………………………………….75
IV. PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL Y DE LOS MUNICIPIOS.
EXPERIENCIAS Y LECCIONES REFERIDAS AL TRATAMIENTO DE LA POBREZA
EN LA CONCESIÓN …………………………………………………………………………………………………77
A. Cargo de infraestructura ……………………………………………………………………………………….77
B. Programa de Tarifa Social…………………………………………………………………………………….78
C. Caso Social………………………………………………………………………………………………………….78
D. Programa de Barrios Carenciados y el Modelo Participativo de Gestión………………79
E. Plan Agua más Trabajo ………………………………………………………………………………………..79
F. La participación de los usuarios ……………………………………………………………………………80
V. CONCLUSIONES Y LECCIONES ……………………………………………………………………….80
Bibliografía…………………………………………………………………………………………………………….82
CONFLICTO DE AGUAS DEL ILLIMANI: PRÁ CTICAS REGULATORIAS DE SERVICIOS
DE AGUA POTABLE Y SU IMPACTO EN LA POBREZA……………………………………………….85
Carlos Crespo y Oscar Campanini …………………………………………………………………………………….85
I. INTRODUCCIÓN ……………………………………………………………………………………………………….85
II. MARCO INSTITUCIONAL Y SUS ROLES EN CUANTO A LA SUPERACIÓN DE LA
POBREZA…………………………………………………………………………………………………………………….85
A. Las Transferencia De La Prestación De Servicios De Agua Potable Y Alcantarillado
Sanitario Al Sector Privado En Bolivia: El Caso De Agua Del Illimani………………………………86
B. La paz y El Alto: Pobreza y Servicios Básicos………………………………………………………………..87
1. El Agua Potable y Alcantarillado Sanitario………………………………………………………………….88
4
III. POLÍTICAS DE TRANSFERENCIA AL SECTOR PRIVADO: LA CONCESIÓN DE
AGUAS DEL ILLIMANI ………………………………………………………………………………………………..90
1. Cobertura del Servicio ………………………………………………………………………………………………90
2. Á rea de Concesión vs. Á rea Servida ……………………………………………………………………….90
3. Cobertura Antes De La Concesión ………………………………………………………………………….92
4. Cumplimiento de las metas establecidas en el contrato de concesión: primer quinquenio 93
5. La Evaluación Del Primer Quinquenio Y Revisión De Las Nuevas Metas …………………..94
6. Avance En El Cumplimiento De Las Metas De Cobertura: Segundo Quinquenio …………95
7. Tarifas y precios ………………………………………………………………………………………………………96
8. Las Modificaciones A La Estructura Tarifaria Antes De La Concesión ……………………….97
9. Tarifas En El Contrato De Concesión ……………………………………………………………………..98
10. Tarifas en el segundo quinquenio………………………………………………………………………….99
11. Aspectos No Contemplados En La Revisión De Tarifas: Participación Ciudadana E
Indexación Al IPC ………………………………………………………………………………………………….101
12. Problemas en la facturación………………………………………………………………………………..101
13. Actividades especiales: escuelas, parques, hospitales …………………………………………….102
14. Medición…………………………………………………………………………………………………………103
15. Consumo…………………………………………………………………………………………………………103
16. Inversión de AISA…………………………………………………………………………………………….104
17. Calidad Ambiental del Servicio………………………………………………………………………………106
IV. CONCLUSIÓN ……………………………………………………………………………………………………….107
5
DOCUMENTO INTRODUCTORIO Y CONCEPTUAL
Autores: René Orellana y Nancy Yáñez1
A. Introducción
El Proyecto Visión Social del Agua en los Andes, coordinado por la organización
no gubernamental Agua Sustentable (Centro de Apoyo a la Gestión Sustentable
del Agua y Medio Ambiente), con el respaldo del Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (CIID/IDRC), identificó como uno de sus
temas de investigación-acción el acceso al agua potable y los servicios de
saneamiento básico y su relación con la pobreza. Con el fin de realizar estudios
en este ámbito se definió una línea de trabajo denominada “Regulación,
servicios de agua potable y pobreza”. Los objetivos de investigación previstos en
esta línea fueron los siguientes:
i) Identificar, describir y analizar los marcos institucionales, los
procedimientos y prácticas de regulación de los servicios de agua
potable establecidos en el ordenamiento jurídico de Argentina, Bolivia,
Chile, Ecuador y Perú.
ii) Identificar casos de conflicto surgidos como consecuencia de la
concesión a entes privados de los servicios de agua potable y
saneamiento, evaluar las práctica regulatorias y fiscalizadoras de los
servicios concesionados y su incidencia en los esfuerzos por superar
la pobreza.
La motivación para encarar estos objetivos de investigación radica en el deseo
de contribuir el debate que tiene lugar en los países andinos sobre los impactos
generados por los procesos de privatización de los servicios de agua potable y
sanitarios llevados a cabo en los años ochenta y noventa, en el marco de los
programas de ajuste estructural de las políticas fiscales y de cara a la
instauración de un modelo neo liberal de mercado. Dicho debate gira en torno a
los modelos institucionales de regulación y su eficacia en términos de creación
de condiciones para que los prestadores de servicios puedan resolver el
problema de proporcionar cobertura de agua potable y alcantarillado sanitario,
en particular a las poblaciones pobres.
Como resultado del proceso de investigación, que duró más de dos años, se
realizaron tres investigaciones, encomendadas a destacados analistas de vasta
trayectoria en la materia, cuyos ejes temáticos fueron los siguientes:2
1 Documento elaborado por René Orellana Halkyer Sociólogo, Ph.D., miembro de la institución AGUA
SUSTENTABLE, fue Viceministro de Servicios Básicos.en Bolivia y Nancy Yañez abogada Universidad de
Chile, Magíster en Derecho Internacional de los Derechos Humanos, University of Notre Dame, USA, Co –
Directora Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas, Chile
6
i) Los servicios de agua potable en Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y
Perú. Estudio comparativo de sus legislaciones sobre marcos
institucionales, procedimientos y prácticas regulatorias (Michael
Hantke).
ii) Conflictos de la empresa prestadora con las prácticas regulatorias de
los servicios de agua potable y alcantarillado y su impacto en la
pobreza. El caso de la Concesión del Área Metropolitana de Buenos
Aires (Emilio Lentini).
iii) Conflicto de aguas del Illimani. Prácticas regulatorias de los servicios
de agua potable y su impacto en la pobreza (Carlos Crespo y Oscar
Campanini).
A la luz de los nutridos insumos proporcionados por estas investigaciones y con
el ánimo de contribuir al análisis de la problemática en cuestión, en esta
introducción pretendemos presentar una síntesis de tales hallazgos y plantear, a
la vez, algunas reflexiones sobre tres temas que nos parecen centrales:
regulación y régimen de derechos; ii) privatización de servicios de agua potable
e impacto en la pobreza, y iii) programas sociales y subsidios en el sector del
saneamiento básico.
B. Regulación y régimen de derechos
En su trabajo, Hantke pasa revista a los distintos modelos de regulación que
existen en algunos países andinos, dejando de manifiesto que en los casos de
Argentina Bolivia y Chile la tendencia apunta a la privatización de los servicios
de agua potable y saneamiento básico bajo la modalidad de concesión o
licencia. En el caso de Ecuador, la situación difiere en la medida en que algunos
entes públicos, en particular los municipios, mantienen sus facultades de operar
servicios de agua potable y saneamiento, atribución que ejercen la mayoría de
las veces.
Sin embargo, cuando se trata de instaurar un régimen de concesión de servicios
a entes privados, las legislaciones coinciden en materia de regulación de
estructura y de comportamiento. En efecto, en casi todos los países de la región,
al aplicar el modelo la autoridad decidió restringir el acceso al sector del agua
potable a un solo operador por área geográfica, generando un monopolio natural
que, por lo mismo, debe ser objeto de regulación.
La bases estructurales de estos modelos regulatorios, afirma Hantke, se
sustentan en la convicción de que los mercados libres son un modelo que se
debe imitar y, por tanto, la idea primigenia de regular la industria del agua
potable deriva precisamente de la falta de condiciones de competencia en tales
2 En este libro, los lectores podrán acceder a una versión resumida de cada una de estas investigaciones.
La versión completa puede encontrarse en www.aguavisionsocial.org
7
mercados, o lo que los economistas llamaría fallas de mercado, originadas en un
monopolio natural.
Cabe tener presente que la regulación o el control de una actividad económica
que se realiza bajo condiciones de monopolio requiere necesariamente de
adecuados marcos regulatorios que permitan optimizar el bienestar social,
garanticen la gobernabilidad y, finalmente, aseguren que la actividad así
concebida responda a intereses públicos de salubridad y equidad.
El debate respecto de los modelos institucionales de regulación tiene gran
relevancia en el sector de los servicios, en la medida en que la prestación de
estos por parte de distintos operadores debe ser regulada por algún tipo de
organismo estatal. En Bolivia, Chile y Perú, por ejemplo, se han creado entes
reguladores autónomos, independientes del gobierno central y de los gobiernos
regionales y municipales. En los tres países, la entidad reguladora se denomina
superintendencia y responde a un modelo institucional unipersonal, en el que la
máxima autoridad reguladora radica en un especialista en el tema, es decir, un
técnico o profesional que tiene en sus manos las decisiones sobre temas
relacionados con los servicios. Una característica de este modelo, como se ha
mencionado, es su calidad de autónomo, lo que significa que cuenta con cierta
cuota de poder autonómico para la toma de decisiones y con alguna distancia, al
menos formal, respecto de los gobiernos. El caso de Argentina es destacable, ya
que el sistema federal que regula el país determina que no haya un único
régimen regulatorio, según se muestra en el estudio comparado de Hantke. En
efecto, en el área de Buenos Aires, la autoridad encargada de la regulación es el
Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS); sin embargo, en el
resto del país la regulación de los servicios recae en los gobiernos provinciales.
La autonomía y pretendida eficiencia técnica del órgano regulatorio, sin
embargo, no han garantizado por sí mismas, la eficacia del modelo; por el
contrario, según se muestra en los estudios de caso llevados a cabo en
Argentina y Bolivia, mas bien han conducido al establecimiento de una institución
permeable a la influencia privada y débil a la hora de fiscalizar el cumplimiento
de los contratos de concesión sometidos a su competencia. En los casos
analizados, la evidencia empírica revela que, por su trayectoria profesional,
muchos de los expertos que han asumido la gestión de las superintendencias
provienen del sector privado y han trabajo o tienen expectativas de desarrollarse
profesionalmente en él; es también sintomática la constatación de que en
algunos de estos mismos casos no se impusieron las multas y sanciones por
incumplimiento que cabía aplicar conforme a los términos del contrato.
Con respecto al régimen de derechos, en Argentina, Bolivia y Ecuador rige la
figura del contrato de concesión de prestación de servicios, en tanto que en
Chile se optó por la licencia. El régimen de derechos es muy importante porque
tiene implicaciones para el proceso de regulación. En el caso de Bolivia, por
ejemplo, el contrato entre la superintendencia y el prestador de servicios
prácticamente sustituye las normas legales, en la medida en que hace ley entre
8
la partes y prima sobre el régimen jurídico común, cualquiera sea la jerarquía de
las normas regulatorias. Esto ha tenido graves implicaciones debido tanto al
formato de estos contratos que, en general, propicia los intereses de los
inversores por sobre el interés público representado por el Estado, como al
hecho de que algunos de ellos, siguiendo esta misma tendencia in dubio pro
inversionista, vale decir, a favorecer a este último en caso de ambigüedad, se
sustentan en tratados bilaterales de inversión que amparan a los inversores
extranjeros, estableciendo que los conflictos o controversias que pudieran
suscitarse entre ellos y el Estado deben ventilarse en organismos especiales,
como el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones
(CIADI). Ejemplos reveladores de esta situación son el contrato entre el Estado
de Argentina y la empresa Aguas Argentinas S.A. (de la cual son accionistas
Suez Lyonnaise des Eaux, el grupo VIVENDI Universal, la Sociedad General de
Aguas de Barcelona y el Anglian Water Group), así como el contrato entre la
Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB) de Bolivia y Aguas del Illimani
(de la cual es accionista Suez Lyonnaise des Eaux), a los que se puso término
por incumplimiento de las obligaciones contraídas por la concesionaria. En el
primer caso, esto ha resultado en la presentación por parte de Aguas Argentinas
de un proceso ante el CIADI por un monto que oscila entre 1.000 y 1.600
millones de dólares; y, en el segundo, en la permanente presencia en la mesa de
negociaciones de la amenaza de un proceso de arbitraje, con la consiguiente
presión en pro de un acuerdo.
Otra complejidad de la figura de la concesión es su temporalidad , es decir, el
plazo durante el cual el prestador del servicio está legalmente autorizado para
proveerlo. En el caso boliviano, el plazo máximo es de 40 años. El problema con
la temporalidad estriba en el hecho de que el regulador puede decidir los límites
de tiempo, teniendo el techo (40 años) como referencia; en Bolivia se han
otorgado concesiones a cooperativas de agua potable por un término máximo de
15 años, cumplido el cual la ley prescribe que el servicio debe ir a licitación
pública, a la que no puede postular el mismo prestador; esto implica la
expropiación de facto de sus bienes, pues según la ley los activos pasan al
operador que gane la licitación.
En el caso de Chile, la licencia no tiene limite de tiempo, lo cual da seguridad
jurídica a la entidad prestadora del servicio; además, la regulación se rige por las
normas legales y no por lo establecido en el contrato. Conforme a este modelo,
la autonomía de la voluntad de los contratantes –superintendencia y prestador–
no puede suplantar la voluntad soberana del legislador, quien define a través de
la ley el marco jurídico que regula la licencia.
Según expone Hantke, en ninguno de los modelos institucionales de regulación
analizados existen mecanismos o instancias de participación social en niveles
decisorios, así como tampoco esquemas de participación o control social en el
proceso de regulación, lo que significa que la institucionalidad se constituye y
opera verticalmente desde el Estado y es gestionada por funcionarios estatales
9
con especialidad técnica. En Bolivia se ha promovido la instancia de la audiencia
pública, que permitiría el contacto directo entre el superintendente y las
organizaciones sociales para escuchar opiniones. Esta figura, sin embargo,
permite únicamente que el regulador escuche, responda y aclare dudas en
conversación con organizaciones ciudadanas, pero no asigna a la opinión de
estas últimas carácter vinculante para la adopción de decisiones públicas. Han
sido precisamente el hermetismo y la poca flexibilidad de la institucionalidad
reguladora las características que, en último término, han mostrado su
ineficiencia para garantizar el pleno acceso al servicio y su calidad, generando
duras críticas que se han traducido, por ejemplo en el caso boliviano, en
protestas y movilización social.
En este escenario, lo que cabe es pensar en la instauración de modelos
institucionales que establezcan espacios y mecanismos de participación social
en el ente regulador y en el proceso de regulación, con énfasis en la autogestión
local.
Merece un debate especial la tendencia observada en los modelos de prestación
de servicios analizados en el marco de esta investigación; tal tendencia busca
homogeneizar a los prestadores de servicios, es decir, adoptar una figura como
la concesión y un instrumento de regulación como el contrato para reglamentar
las actividades del prestador, sin establecer claras diferencias entre los tipos de
prestadores y su capacidad para proveer el servicio, en términos técnicos y
financieros, entre otros. No es lo mismo una prestación realizada por un
pequeño comité con 70 conexiones de agua potable que la provista por una gran
empresa en ciudades con más de 100.000 conexiones. Las condiciones
financieras y técnicas son distintas y, por consiguiente, también tendrían que
serlo los criterios de regulación. En consecuencia, el régimen de derechos
debería tender a establecer cierta clasificación que permitiera regulaciones
diferenciadas.
C. Privatización de servicios de agua potable e impacto en la pobreza
En este libro los lectores podrán encontrar y comparar estudios sobre la
intervención de operadores privados en la prestación de servicios de agua
potable y alcantarillado sanitario en las ciudades de Buenos Aires (Argentina), La
Paz y El Alto (Bolivia); en ambos casos, como hemos señalado anteriormente,
se realizaron experiencias de participación de sociedades de accionistas, con
protagonismo de empresas transnacionales, como la Suez Lyonnaise des Eaux,
de origen francés.
La tarifa y los precios de conexión ofrecen un indicador para medir el impacto de
estas experiencias de prestación de servicios en la economía de los pobres. Las
políticas públicas impulsadas a nivel internacional en el sector de los servicios
han buscado promover la autosuficiencia financiera de los prestadores de
10
servicios, limitando la participación del Estado en el ámbito de las inversiones
públicas. El criterio de autosuficiencia financiera implica la obligación de los
prestadores de resolver sus déficit o su rezago de inversión por la vía de castigar
la tarifa, es decir, de cargar a los usuarios los costos para cumplir las metas de
inversión, de tal modo que se reduzca la participación pública. El sustento de
este enfoque en las políticas públicas –como ya se señaló– se encuentra en los
procesos de ajuste estructural que en los años ochenta y noventa pretendían
lograr el equilibrio macroeconómico mediante una drástica reducción del déficit
fiscal, en el cual el gasto social se consideraba determinante.
En su investigación, Lentini afirma acertadamente que las políticas de
privatización de los servicios fueron concebidas como parte de un retraimiento
del Estado en la asunción de sus obligaciones sectoriales, incluido el
saneamiento básico, y la cesión de dicha responsabilidad a los operadores
privados, presumiendo que ellos se harían cargo de la responsabilidad de
resolver las necesidades de inversión.
La excepción paradójica de esta visión la encontramos en Chile, país en el que,
a contracorriente de enfoques dogmáticos, el Estado desempeña un papel
fundamental en el subsidio a la inversión y a la tarifa de los usuarios
particularmente pobres.
Los resultados de las experiencias de privatización en Bolivia y Chile son, como
se puede observar en los estudios de Lentini y de Crespo y Campanini, dignos
de reflexión en la medida en que ejercieron un impacto negativo sobre la
economía de los pobres. Tanto en el caso de Aguas del Illimani como en el de
Aguas Argentinas, se incrementaron los precios de conexión y se incumplieron
tanto las metas de cobertura como los compromisos de inversión. Los
mayormente afectados fueron los sectores de más bajos ingresos. En el Gran
Buenos Aires (GB1) y (GB2) –áreas con mayor presencia de población pobre– la
cobertura de agua potable y alcantarillado sanitario sigue siendo baja, de un
87% y un 57%, respectivamente. Es revelador el hecho de que en el GBA2 el
alcantarillado sanitario tiene una cobertura de apenas un 37%. Un millón de
personas carece de alcantarillado y cerca de 800.000 no cuentan con agua
potable.
Con respecto a Aguas del Illimani, en Bolivia, Crespo y Campanini nos revelan
que esta empresa se comprometió a instalar 71.752 conexiones en el primer
quinquenio, pero solo totalizó 52.764. Los estudios demuestran que aun cuando,
según lo estipulado en el contrato, un incumplimiento superior a un 25%
implicaba el pago de multas, estas no fueron cobradas por el regulador,
poniendo de manifiesto una actitud flexible y condescendiente frente al prestador
privado.
Al incumplimiento de metas de conexión y de inversiones se sumó una serie de
irregularidades. En el caso de Bolivia, por ejemplo, se instauró el cobro de una
11
comisión por administración (management fee), que no estaba considerada en el
contrato, y se recurrió a ardides habilidosos para acrecentar la valoración de
activos fijos con vistas a obtener indemnizaciones o reconocimientos
económicos sobredimensionados. En el caso de Aguas del Illimani, por ejemplo,
la auditoria reveló que de la inversión total reportada por la empresa, que
ascendía a 42.2 millones de dólares, la mitad era cuestionable (22.3 millones de
dólares), pues se habían registrado gastos sin sustento documentado ni
comprobante contable, pagos excesivos por consultorías, y costos financieros no
imputables a obras, entre otras serias irregularidades.
Lo que dejan en evidencia los estudios de caso presentados en esta publicación
es que se llegó a esta situación como consecuencia de una regulación laxa,
poco ajustada a la ley e incluso al contrato. Precisamente por ello, el Ministerio
del Agua de Bolivia inició en 2006 un proceso judicial contra dos
superintendentes, con contundentes acusaciones que los responsabilizaban por
no haber aplicado disposiciones establecidas en los contratos.
D. Programas sociales y subsidios en el sector del saneamiento básico
Las experiencias de participación privada y la aplicación de políticas públicas
orientadas a promover la autosuficiencia financiera de los prestadores de
servicios de saneamiento básico, separando o limitando la obligación del Estado
de aportar a dicho sector, han dejado lecciones negativas, sobre todo si se
considera que la resolución de los problemas de carencia de servicios en
sectores sociales empobrecidos no ha sido encarada con eficacia.
Es precisamente a la luz de estas lecciones que las investigaciones cuyo
resumen publicamos en este libro nos proporcionan insumos para pensar en la
intervención del Estado en el futuro.
En el epílogo de la confrontación social originada por el incumplimiento de
contrato en el caso de Aguas Argentinas, Lentini informa que el Estado tomó la
iniciativa de impulsar programas sociales y exigió al prestador de servicios que
se alineara con esta intervención pública, además de incorporar a entidades
públicas locales con el fin de que asumieran compromisos y funciones en esa
misma dirección.
Por ejemplo, en los momentos difíciles que experimentó la economía argentina,
el gobierno implementó un programa de subsidio a la factura del servicio,
seleccionando a los beneficiarios mediante encuestas y focalizando el subsidio
al consumo en usuarios residenciales pobres; por otra parte, inició una política
intensa de apoyo a la inversión a través del Programa de Barrios Carenciados,
que incluía la construcción de redes secundarias y el suministro de materiales
para infraestructura de servicios mediante el trabajo comunitario, que
consideraba el aporte de la fuerza de trabajo de los vecinos.
12
Un ejemplo digno de citar y de analizar, pese a que en este libro no figura un
estudio al respecto, es el del papel del Estado en Chile en el sector de los
servicios de agua potable y alcantarillado sanitario. En el país se han
implementado programas de subsidio a la inversión y a la tarifa. A través de los
municipios se identifica a los usuarios pobres o con poca capacidad de pago
para costear la factura y se subsidia entre un 25% y un 75% de esta, con un
límite de consumo de 20 metros cúbicos.3
Estas experiencias deberían sugerirnos que es necesario pensar en un enfoque
distinto de la participación pública en el sector del saneamiento básico,
superando la visión excluyente que caracterizó al Estado en el contexto de la
aplicación de los denominados programas de ajuste estructural de las
economías emergentes en las pasadas décadas.
En Bolivia, por ejemplo, en el proceso de elaboración de una ley sustitutiva sobre
agua potable y alcantarillado sanitario, se ha planteado la necesidad de exigir a
los municipios y las prefecturas (gobiernos departamentales) que en sus
presupuestos anuales incluyan recursos para construcción de infraestructura de
servicios, la que una vez registrada como patrimonio público debería ser cedida
en calidad de usufructo no oneroso a los prestadores de servicios existentes.
En síntesis, las conclusiones extraídas de las investigaciones son las siguientes:
i) Las políticas de privatización fueron promovidas como una forma de superar
las restricciones macroeconómicas que enfrentaban las economías emergentes
en América Latina. Sus efectos en términos de reducción del déficit fiscal y
equilibrio de las cuentas externas estimularon tal proceso y así este pasó a
formar parte del paquete de políticas fiscales que sustentó el modelo económico
en la década de 1980 y 1990.
ii) Se privatizaron las empresas, pero sin desplegar un esfuerzo similar para
establecer marcos regulatorios eficaces, pese a que estas empresas prestaban
servicios públicos en condiciones de monopolio.
iii) Los procesos de privatización adolecieron de graves fallas de instrumentación
en el proceso de licitación, en la formulación de las cláusulas contractuales y en
la fiscalización del servicio y el efectivo cumplimiento de los contratos de
concesión.
iv) Los estudios de caso demuestran que, en la actualidad, los servicios
concesionados presentan déficit en cuanto a cobertura, tratamiento y disposición
3 Denisse Charpentier Castro y María Angélica Alegría Calvo, Avances y desafíos de la transversalización
del enfoque de género en la práctica y en el desarrollo de políticas sociales en relación a la gestión
integrada de recursos hídricos en Latinoamérica. Construyendo una visión para la acción, ponencia para el
taller “La comunidad como agente de cambio: programa nacional de agua potable en Chile”, s/f.
13
de efluentes y niveles de contaminación de los cursos de aguas subterráneas y
superficiales.
v) Los servicios concesionados discriminan en contra de los más pobres y,
finalmente, en contra de todos aquellos usuarios cuya estructura de consumo no
responde a los intereses de lucro que rigen la acción del concesionario. Las
zonas más deficitarias son aquellas en las que se observan mayores niveles de
pobreza.
También las investigaciones y las experiencias analizadas en los estudios de
caso permiten formular algunas propuestas específicas, entre las cuales
destacan las siguientes:
• En cuanto al regulador:
i) La institucionalidad debe estar blindada contra la influencia de
intereses particulares –o contra su captura por parte de estos– que
aleje las decisiones públicas de su objetivo de regulación mediante
el control múltiple (social y público).
ii) El ente regulador debe contar con mecanismos efectivos de
fiscalización y control.
iii) La institucionalidad regulatoria debe considerar no solo criterios
económicos, sino también sociales y ambientales.
• En cuanto al marco regulatorio:
i) Las normas regulatorias de inversiones, utilidades y metas de los
prestadores deben ser determinadas clara y específicamente.
ii) La regulación debe partir de un certero diagnóstico de los aspectos
sociales y ambientales que caracterizan el área concesionada, así
como de la problemática que debe ser abordada y superada por
medio de la concesión.
• En cuanto a la participación privada en la prestación del servicio:
i) Los contratos tienen que ser modificados con el fin de instaurar una
concesión integral que resuelva la problemática del servicio y que
garantice el financiamiento de los costos con los ingresos tarifarios
y el aporte privado directo.
ii) En casos de financiamiento mixto –publico y privado– los aportes
del Estado deben tener el carácter de reintegrables vía tarifa de
asignación específica o aplicada a subsidios focalizados.
• Mejoramiento y fortalecimiento de los programas con que cuentan las
concesionarias para atender a la población de bajos recursos mediante la
implementación de alguno de los siguientes mecanismos –mencionados
en un plano meramente referencial– o de otras alternativas de subsidio
que cumplan los mismos objetivos:
14
i) Programas de tarifa social, que subsidian el pago de facturas y
limitan el corte de servicios por falta de pago.
ii) Programa de barrios carenciados y Plan agua más trabajo
(implementados en Argentina), que facilitan el acceso a los
servicios mediante la participación de los vecinos y las autoridades
locales en la construcción de redes secundarias.
• Finalmente, se sugiere desarrollar una red de prestadores locales y/o
sistemas comunitarios de agua potable que autogestionen las fuentes de
agua y provean los servicios necesarios a las comunidades locales,
particularmente en los sectores rurales.
En este libro y en las anteriores reflexiones preliminares los lectores
encontrarán, sin duda, evidencias que servirán de insumos para abordar los
temas atinentes a la problemática identificada con el título “Regulación, servicios
de agua potable y pobreza”. Esperamos que este aporte coadyuve a impulsar en
los países andinos procesos más justos y equitativos que conduzcan al pleno
respeto del derecho de todos los ciudadanos a los servicios de agua potable y
saneamiento básico, que son indispensable para garantizar a la población una
vida digna y saludable.
15
LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE EN ARGENTINA, BOLIVIA, CHILE,
ECUADOR Y PERÚ
ESTUDIO COMPARATIVO DE SUS LEGISLACIONES REFERIDAS A
MARCOS INSTITUCIONALES, PROCEDIMIENTOS Y PRÁCTICAS
REGULATORIAS
Autores: Michael Hantke-Domas, PhD y Verónica Torres Salgado, LLM4
El presente documento analiza los diferentes marcos regulatorios del
agua potable de los países de la Región Andina de América del Sur
(Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú). Así, pasa revista a los
marcos institucionales, a sus problemas, ventajas y desventajas.
Presenta las competencias y atribuciones de los reguladores, sus
instrumentos regulatorios, la transparencia de las empresas
reguladas en la información que debe ser recabada y los actos
jurídicos que otorgan derechos de prestación. Finalmente, presenta
los mecanismos de participación o consulta ciudadana existentes en
las legislaciones andinas.
4 Hantke & Torres Consulting Ltda.
16
El propósito del presente documento es, por una parte, describir los diferentes
marcos regulatorios del agua potable de los países de la Región Andina del
Oeste (Ecuador y Perú), Central (Bolivia) y Sur (Argentina y Chile); y, por la otra
parte, identificar y analizar las estrategias legales adoptadas por aquellos países.
En términos generales se observa que todos los países concuerdan en materia
de regulación de estructura y de comportamiento. Así, por ejemplo, en todos los
casos estudiados la autoridad decidió restringir el acceso al sector del agua
potable a un solo operador por área geográfica. Esto es claramente concordante
con la percepción que este tipo de industria presenta características de m -
16 -onopolio natural.
Con relación a los poderes que tienen los distintos reguladores, se puede afirmar
que por regla general se encuentran constreñidos por el ordenamiento legal,
variando desde la rigidez chilena, hasta áreas de discrecionalidad
administrativas más amplias como es el caso de Ecuador.
La forma de organización de las distintas industrias nacionales difiere entre unas
y otras. Mientras, por ejemplo, en Chile la provisión de la gran mayoría de los
servicios de agua potable es prestada por empresas privadas5, en otros países,
como Ecuador, solo una compañía de agua potable es manejada por el sector
privado en Guayaquil.
Una característica importante de los marcos regulatorios estudiados, es la
adscripción de cada uno de ellos a la idea que los mercados libres son un
modelo a imitar. En efecto, el propósito de regular la industria del agua potable
deriva de la falta de condiciones de competencia en los mismos, o lo que los
economistas llamarían fallas de mercados originados en un monopolio natural.
Las legislaciones regulatorias pretenden corregir dichas imperfecciones, toda
vez que entienden que la competencia, y no el monopolio (natural), maximiza el
bienestar de la comunidad (bienestar social).
No obstante lo anterior, la regulación o el control de una actividad económica o
social no solamente responden a un afán de optimización del bienestar social en
términos económicos. Alternativamente, se regula por razones de seguridad
nacional, de salubridad, de interés público, etc. Con todo, no deja de ser cierto
que el principal motivo para regular la provisión del agua potable y saneamiento,
independientemente de que sea provisto por el sector público o privado, es el
poder monopólico que presenta y que puede perjudicar al consumidor.
A las complejidades antes anotadas se le suma el uso de una jerga particular en
el ámbito de la regulación. Por cierto, ya el concepto de regulación es de por sí
bastante equívoco, pues puede ser utilizado en forma lata para referirse a
cualquier actividad pública que intervenga el ámbito de acción de los privados,
como también en forma restringida, para significar aquella intervención pública
5 Con todo, el Estado de Chile posee una participación patrimonial en el mercado equivalente a un 39%.
Esto significa que participa de la propiedad de las más grandes proveedoras privadas de agua potable en
Chile, pero no controla la compañía.
17
en el control de industrias con tendencias monopólicas. Este último es el sentido
que se utiliza en el presente estudio, y que para efectos de claridad lo
denominaremos regulación económica (Ogus, 1994). Otro concepto muy
utilizado en este ámbito es el de marco regulatorio, referido en forma extensiva a
todas las leyes, normas reglamentarias del Poder Ejecutivo y normas
administrativas emanadas de los entes reguladores. Así, define la estructura
normativa que se ocupa de la regulación económica.
A. Visión General de los Marcos Regulatorios Adoptados por los Países
Andinos
Una primera aproximación a la comparación de los marcos regulatorios requiere
presentar una visión general de cada uno de ellos. De esta manera, el presente
Acápite muestra cómo los países han desarrollado sus estrategias de política
pública frente a la provisión del servicio público de agua potable y alcantarillado.
1. Argentina
Argentina no posee una legislación nacional referida al agua potable y
saneamiento, sino que se entrega a las Regiones, Provincias y Municipios la
jurisdicción sobre este tipo de servicios (OPS/OMS, 2000).
La Constitución Política Argentina (1994) dispone en su artículo 42 que las
autoridades proveerán la protección de los derechos de los consumidores y
usuarios, al control de los monopolios naturales, y al de la calidad y eficiencia de
los servicios públicos. Agrega el artículo, que la legislación establecerá los
marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional.
Conforme la Constitución, es la Provincia el poder concedente del servicio de
agua potable y saneamiento ( OPS/OMS, 2000).
Sin perjuicio que cada Provincia tiene la potestad para regular el sector del agua
potable y el saneamiento, los marcos regulatorios responden a un solo esquema:
(a) legislaciones que establecen la modalidad regulatoria, incluido su control, y
(b) los contratos de concesiones. Con todo, cada Provincia sigue su propio
modelo, pero ajustado a este esquema.
El organismo encargado de la organización y administración de la ejecución de
los programas nacionales de infraestructura es el Ente Nacional de Obras
Hídricas de Saneamiento (ENHOSA)6.
Dada la existencia de múltiples marcos regulatorios en Argentina, es el presente
trabajo se centrará exclusivamente en el de la Ciudad de Buenos Aires.
El marco regulatorio para Buenos Aires se encuentra en distintos cuerpos
legales: (a) la Ley Nº 23.696, sobre de Reforma del Estado; (b) el Decreto Nº
999/92, o marco regulatorio para la concesión de los servicios de provisión de
6 Creado por la Ley Nº 24.583, del 21 de noviembre de 1995.
18
agua potable y desagües cloacales; (c) el Contrato de Concesión de Aguas
Argentinas S.A. (cuya sucesora en la provisión del servicio es Aguas y
Saneamientos Argentinos S.A.); y la ley orgánica de Obras Sanitarias de la
Nación (ETOSS, 2006).
El Decreto Nº 999 define los objetivos del marco en términos de fijar los
lineamientos generales que habrán de contenerse en los contratos, a saber7: (a)
Garantizar el mantenimiento y promover la expansión del sistema de provisión
de agua potable y desagües cloacales e industriales; (b) Establecer un sistema
normativo que garantice la calidad y continuidad del servicio público regulado; (c)
Regular la acción y proteger adecuadamente los derechos, obligaciones y
atribuciones de los Usuarios, del Concedente, del Concesionario y del Ente
Regulador; (d) Garantizar la operación de los servicios que actualmente y se
prestan y de los que se incorporen en el futuro en un todo de acuerdo a los
niveles de calidad y eficiencia que se indican en este marco, y; (e) Proteger la
salud pública, los recursos hídricos y el medio ambiente.
Adicionalmente, el Decreto Nº 999 obliga al concesionario a prestar
obligatoriamente el servicio asegurando la continuidad, la regularidad, la calidad
y la generalidad, todo con el propósito de asegurar una eficiente prestación del
servicio a los usuarios, como también la protección al medio ambiente8.
El organismo encargado de regular y controlar la concesión es el Ente Tripartito
de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS).
2. Bolivia
La Constitución Política del Estado de Bolivia (1967) no se ocupa expresamente
de la materia. Ésta solo se refiere a las concesiones de servicios públicos, las
que califica de excepcionales, y para el caso que se lleguen a otorgar la
Constitución dispone que éstas no puedan serlo por más de 40 años9.
Sin perjuicio del silencio constitucional, la legislación boliviana regula en forma
completa el sector del agua potable y del saneamiento.
La Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, Ley Nº 2.066, del
11 de abril de 2000, regula la prestación y utilización de los servicios, establece
el procedimiento para otorgar concesiones y licencias, fija los derechos y
obligaciones de los prestadores y usuarios, establece los principios tarifarios, y,
finalmente, determina infracciones y sanciones.
La misma Ley, en su artículo 5, presenta los principios que rigen la prestación de
los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, a saber: a) universalidad
de acceso a los servicios; b) calidad y continuidad en los servicios, congruentes
con políticas de desarrollo humano; c) eficiencia en el uso y en la asignación de
recursos para la prestación y utilización de los servicios; d) reconocimiento del
valor económico de los servicios, que deben ser retribuidos por sus beneficiarios
7 Art. 3.
8 Art. 6.
9 Art. 134, Constitución Política del Estado, Bolivia.
19
de acuerdo a criterios socio-económicos y de equidad social; e) sostenibilidad de
los servicios; f) neutralidad de tratamiento a todos los prestadores y usuarios de
los servicios, dentro de una misma categoría, y; g) protección del medio
ambiente.
La Ley indica que la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado
sanitario es de responsabilidad de los Gobiernos Municipales. La prestación del
servicio debe ser realizada por una Entidad Prestadora de Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario (EPSA), cuando la zona sea concesible por el
Gobierno Municipal. Caso contrario, o zona no concesible, la responsabilidad
puede ser asumida por aquel Gobierno o por una EPSA10.
Para operar, los Gobiernos Municipales y las EPSA deben obtener la concesión
de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB)11.
Quienes presten el servicio deben ajustarse a una serie de parámetros, tales
como garantizar la calidad12, servicio universal13, y protección del medio
ambiente14.
3. Chile
El modelo regulatorio adoptado por Chile considera la prestación de los servicios
de agua potable y saneamiento en áreas urbanas ya sea por empresas públicas
o privadas.
A diferencia de otros países, la Constitución de la República de Chile (1980) en
ninguno de sus artículos consulta ni el agua potable ni el saneamiento como un
derecho de los ciudadanos ni como una obligación de provisión por parte del
Estado.
El Decreto con Fuerza de Ley Nº 382/89, o Ley General de Servicios Sanitarios,
y su Reglamento, el DS Nº 1199/05, regulan el régimen de explotación de los
servicios sanitarios, el régimen de concesiones, la fiscalización de la normativa
sanitaria, y las relaciones entre las concesionarias de servicios sanitarios y de
éstas con el Estado y los usuarios.
Como contraprestación del servicio sanitario, las concesionarias reciben una
remuneración denominada tarifa, o precios máximos a ser cobrados a los
clientes de las mismas. Su regulación se encuentra en la Ley de Tarifas, o DFL
Nº 70/88, y en su Reglamento, el DS Nº 453/89. Con todo, la Ley Nº 18.778, que
Establece Subsidio al Pago de Consumo de Agua Potable y Servicio de
Alcantarillado de Aguas Servidas, considera un subsidio a la demanda del
servicio orientado hacia las familias de más escasos recursos.
10 Art. 17, Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.
11 Art. 18, Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.
12 Art. 21, Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.
13 Art. 22, Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.
14 Art. 23, Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.
20
Por su parte, la calida del servicio se encuentra cubierta en el Reglamento de
Prestación de Servicios Domiciliarios de Agua Potable y de Alcantarillado, DS Nº
316/85, y en parte del Reglamento de la Ley General de Servicios Sanitarios.
Tanto la concesión del servicio como su supervigilancia se encuentran
entregadas a la Superintendencia de Servicios Sanitarios. Este organismo se
encuentra regulado por la Ley Nº 18.902, de 1990.
4. Ecuador
La Constitución Política del Ecuador (1998) impone al Estado el deber de
reconocer y garantizar, dentro de los derechos civiles de las personas, el
derecho a una calidad de vida que asegure el agua potable15.
La misma garantía al agua potable es asociada por la Constitución al derecho a
la salud; solo que esta vez se agrega el saneamiento básico, con lo que se cierra
el círculo de protección en torno a los servicios públicos de agua potable y
saneamiento16.
Por otra parte, la Constitución reconoce la esencialidad del servicio de agua
potable al impedir la huelga en este tipo de servicio público17.
En forma particular, como ya señalamos, la Constitución Política del Ecuador
entrega la responsabilidad de la provisión de servicios públicos de agua potable
y de saneamiento al Estado. El ejercicio de dicha responsabilidad puede ser
efectuado directamente por el Estado, o por delegación a empresas mixtas o
privadas, ya sea mediante «concesión, asociación, capitalización, traspaso de la
propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual, de acuerdo con la
ley»18. En este último caso, la Constitución promueve el desarrollo de empresas
comunitarias o de autogestión, entre las que se encuentran las juntas
administradoras de agua potable19.
Por otra parte, la Constitución impone al Estado ecuatoriano el deber de
garantizar que los servicios públicos de agua potable y de saneamiento
responderán a principios de (a) eficiencia, (b) responsabilidad, (c) universalidad,
(d) accesibilidad, (e) continuidad, y (f) calidad20.
Otra característica de la modalidad de regulación ecuatoriana es la consagración
constitucional de la inmutabilidad de las condiciones contractuales acordadas
entre el Estado y los privados, cuando estos últimos provean por delegación el
servicio público de agua potable y de saneamiento21. Esta inmutabilidad,
característica propia del derecho civil de los contratos, constituye una
15 Art. 23 Nº 20, Constitución Política del Ecuador.
16 Art. 42, Constitución Política del Ecuador.
17 Art. 35 Nº 11, Constitución Política del Ecuador.
18 Art. 249, Constitución Política del Ecuador.
19 Art. 246, Constitución Política del Ecuador.
20 Art. 249, Constitución Política del Ecuador.
21 Art. 249, Constitución Política del Ecuador.
21
contradicción con el propósito de la regulación económica de los monopolios
naturales, a la que nos referiremos más adelante22.
En materia tarifaria, la Constitución ecuatoriana impone el deber al Estado de
velar por que los precios o tarifas de los servicios de agua potable y
saneamiento sean equitativos23.
Con todo, la claridad de la Constitución ecuatoriana no posee el mismo correlato
en la legislación inferior, toda vez que la organización del sector de agua potable
es más flexible y poco reglada si se compara con otras jurisdicciones nacionales.
En efecto, en Ecuador la provisión del servicio de agua potable y alcantarillado
es entregada por las municipalidades, dado el mandato en este sentido de la Ley
de Régimen Municipal (1971). Así, por ejemplo, el municipio de Guayaquil tiene
su propia empresa de agua potable y alcantarillado (Empresa Cantonal de Agua
Potable y Alcantarillado de Guayaquil, o ECAPAG), la que a su vez ha otorgado
por 30 años la concesión de aquel servicio a una tercera empresa llamada
INTERAGUA.
5. Perú
La legislación peruana tiene la particularidad de ser bastante extensa y
comprensiva de la industria del agua potable. Pero quizás lo que la destaca es el
reconocimiento a los municipios provinciales como responsables de la prestación
de los servicios de saneamiento, y no el Estado, por contraposición.
La prestación de los servicios de saneamiento comprende la prestación regular
de servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial, y disposición
sanitaria de excretas, tanto en el ámbito urbano como rural24.
La ley declara a los servicios de saneamiento como de necesidad y utilidad
pública y de preferente interés nacional, cuya finalidad es proteger la salud de la
población y del ambiente25.
Quienes brindan los servicios de saneamiento son las denominadas entidades
prestadoras, quienes pueden tener el carácter de entidades públicas, privadas o
mixtas. El objeto de su funcionamiento es exclusivamente la prestación de los
servicios de saneamiento, para lo que estas entidades deben contar con
patrimonio propio y gozar de autonomía funcional y administrativa26. Las
entidades prestadoras de mayor tamaño adoptan la estructura de sociedades
22Sobre este punto, ver más adelante el Acápite 8.
23 Art. 249, Constitución Política del Ecuador.
24 Art. 2, Ley Nº 26.338, o Ley General de Servicios de Saneamiento. Hay que hacer presente que a
diferencia de Chile, el Perú considera las aguas pluviales dentro de los servicios de saneamiento. En aquél
caso, el regulador se ha opuesto a incluir en la tarifa la existencia de colectores unitarios y sumideros de
aguas pluviales, toda vez que esto sobredimensiona la red. Para dar solución al problema de las aguas
pluviales, en Chile se dictó una ley especial sobre aguas lluvia (Ley Nº 19.525). Otra diferencia con Chile
radica en que la legislación sanitaria es aplicable solo a las áreas urbanizadas. Por el contrario, las áreas
rurales no se encuentran reguladas, pero tienden a organizarse en cooperativas. Actualmente, se encuentra
en discusión un proyecto de ley sobre agua potable rural.
25 Art. 3, Ley Nº 26.338.
26 Art. 6, Ley Nº 26.338.
22
anónimas, y las de tamaño pequeño otras formas conforme al Reglamento de la
Ley Nº 26.33827.
El marco regulatorio peruano se estructura en torno a dos grandes áreas. La
primera comprende a los servicios de saneamiento y la segunda a la estructura
del poder regulador.
Por su parte, la estructura del poder regulador se encuentra contenida en la Ley
Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios
Públicos, Ley 27.332, y su reglamento DS 042-2005-PCM; el Decreto Ley 25965,
que crea la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (1992) y su
reglamento DS 017-2001-PCM; y por el Decreto que Fija la Alícuota del Aporte
por Regulación, DS 105-2003-PCM.
27 Art. 18, Ley Nº 26.338.
Análisis gráfico comparativo: Autoridades encargadas de los servicios sanitarios y saneamientos
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
Organismo
competente
• Poder
Ejecutivo
Nacional.
• Ente
Tripartito de
Obras y
Servicios
Sanitarios
(ETOSS).
• Ente
Nacional de
Obras
Hídricas de
Saneamient
o
(ENHOSA).
• Superintendencia
de Saneamiento
Básico (SISAB).
• Superintendencia
de Servicios
Sanitarios
(SISS).
• Estado, o
por
delegación
a empresas
mixtas o
privadas, ya
sea
mediante
«concesión,
asociación,
capitalizació
n, traspaso
de la
propiedad
accionaria o
cualquier
otra forma
contractual,
de acuerdo
con la ley».
• Las
municipalida
des.
• Empresa
Cantonal de
• Superintendencia
Nacional de
Servicios de
Saneamiento
(SUNASS).
24
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
Agua
Potable y
Alcantarillad
o de
Guayaquil
(ECAPAG),
sobre la
concesionari
a Interagua
S.A.
Legislación
relevante
• Constitución
Política
Argentina
(1994),
Artículo 42.
• (a)
legislacione
s estatales
que
establecen
la
modalidad
regulatoria,
incluido su
control, y
• Ley de Servicios
de Agua Potable
y Alcantarillado
Sanitario Nº
2.029. del
29/10/1999.
• Ley Nº 2066 del
11/04/2000,
modificatoria de
la Ley Nº 2.029;
• Ley Programa de
Saneamiento
Básico de
Pequeños
Municipios. Nº
• Decreto con
Fuerza de Ley Nº
382/89, Ley
General de
Servicios
Sanitarios; y su
reglamento, el
DS MOP Nº
1199/04.
• Decreto con
Fuerza de Ley Nº
70/88, Ley de
Tarifas, y su
Reglamento, el
DS Nº 453/89.
• Constitución
Política del
Ecuador
(1998): Arts.
23 Nº 20,
42, 35 Nº
11, 246 y
249.
• Ley de
Régimen
Municipal
(1971).
• Ley General de
Servicios de
Saneamiento, Nº
26.338; y su
reglamento el DS
023-2005-
VIVIENDA28.
• Ley de
Transparencia y
Simplificación de
los
Procedimientos
Regulatorios de
Tarifas, Ley
27.838.
28 Este Reglamento fue promulgado originalmente por el DS 09-95-PRES, norma que fue posteriormente modificada en varias oportunidades, las que fueron
consolidadas en el actual DS 023-2005-VIVIENDA.
25
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
• (b) los
contratos de
concesione
s.
2.138 del
23/10/2000.
• Decreto
Supremo Nº
10.028 del
03/12/1970,
Proyecto de
Tarifas;
• Decreto
Supremo Nº
11.104 del
05/10/1973, del
Consejo
Nacional de
Tarifas-
CONATA;
• Decreto
Supremo Nº
22.627 del
24/10/1990,
sobre Política
Financiera del
Sector de
Saneamiento
Básico;
• Decreto
Supremo Nº
• Reglamento de
artículo 67° de
DFL MOP
382/88, el DS
MOP Nº 214/05.
• Reglamento para
Designación y
Funcionamiento
de Comisiones
de Expertos, el
DS MINECON Nº
385/01.
• Reglamento de
Enajenación
Forzada de
Acciones, el DS
MOP Nº
1305/01.
• Ley que crea la
Superintendencia
de Servicios
Sanitarios, Nº
18.902 (1990).
• La ley Nº 19.821
(2002), que
modifica Ley Nº
18.902 y deroga
• Ley Marco de los
Organismos
Reguladores de
la Inversión
Privada en los
Servicios
Públicos, Nº
27.332; y su
reglamento el DS
042-2005-PCM;
• Decreto Ley
25965, que crea
la
Superintendencia
Nacional de
Servicios de
Saneamiento
(1992); y su
reglamento el DS
017-2001-PCM;
• Decreto que Fija
la Alícuota del
Aporte por
Regulación, DS
105-2003-PCM.
26
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
22.964 del
01/11/1991,
sobre
Lineamientos
Básicos de la
Lucha contra la
Pobreza;
• Decreto
Supremo Nº
22.965 del
01/11/1991
Reordenamiento
Sectorial;
• Decreto
Supremo Nº
25.658 del
28/01/2000,
Reglamento del
Programa de
Saneamiento
Básico para
Pequeños
Municipios
(PROAGUAS);
• Decreto
Supremo Nº
26.587 del
ley Nº 3.133, en
materia de
residuos líquidos
industriales.
• Ley de Subsidio
al pago del
consumo de
agua potable y
servicio de
alcantarillado, Nº
18.778 (1989); y
su reglamento, el
DS HACIENDA
Nº 195/98.
• Reglamento de
Instalaciones
Domiciliarias de
Agua Potable y
Alcantarillado,
DS MOP Nº 50
(2003).
27
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
12/04/2002.
B. Competencias y Atribuciones de los Reguladores de Servicios de Agua
Potable
Este Acápite presenta a los organismos reguladores de cada país estudiado, y
muestra cuáles son sus competencias y atribuciones.
1. Argentina
El organismo regulador de los servicios de agua potable y saneamiento en
Buenos Aires es el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS),
quien es una entidad autárquica, con capacidad de derecho público y privado29.
Bajo su control y regulación se encuentra la empresa Aguas y Saneamientos
Argentinos S.A., concesionaria del servicio.
Conforme lo dispone el artículo 17 del Decreto Nº 999/92, o Marco Regulatorio
para la Concesión de los Servicios de Provisión de Agua Potable y Desagües
Cloacales, el ETOSS «tiene como finalidad ejercer el poder de policía y de
regulación y control en materia de prestación del servicio público de provisión de
agua potable y desagües cloacales en el Área Regulada, incluyendo la
contaminación hídrica en lo que se refiere al control y fiscalización del
Concesionario como agente contaminante, de conformidad con lo establecido en
este Marco Regulatorio».
Adicionalmente, el ETOSS debe «asegurar la calidad de los servicios, la
protección de los intereses de la comunidad, el control, fiscalización y
verificación del cumplimiento de las normas vigentes, y del Contrato de
Concesión»30.
Por su parte, el concesionario también encuentra normas que regulan su
persona. Así, se le exige que cuente con «probada experiencia en la prestación
de servicios de agua potable y desagües cloacales, y con la suficiente y
específica capacidad técnica y financiera, para prestar el servicio objeto de la
Concesión»31. En tanto, sus deberes y atribuciones se establecen en el artículo
29 del Decreto Nº 999/92.
En otro orden de ideas, el Acápite VI del Decreto Nº 999/92 regula la calidad del
servicio, en cuanto a requerimientos generales, programa básico, provisión de
información, certificación y verificación de aquella información, información a los
usuarios, y niveles de servicio.
2. Bolivia
La Ley Nº 1.600 (1994) reconoce el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE),
como la institución que se encarga de regular, controlar y supervisar el sector del
29 Art. 15, Decreto 999/92.
30 Art. 15, Decreto 999/92.
31 Art. 28, Decreto 999/92.
29
agua. Para este efecto, la Ley le impone al SIRESE tres objetivos: (a) que el
sector aguas opere eficientemente, con tal que contribuya al desarrollo de la
economía boliviana y tienda a que todos los habitantes del país puedan acceder
al mismo; (b) protección efectiva de los intereses de los usuarios, las empresas y
demás entidades reguladas; y (c) legalidad en su accionar32.
El SIRESE se encuentra dividido entre la Superintendencia General y las
Superintendencias Sectoriales, y entre estas últimas se encuentra la
Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB). Así, la legislación boliviana
consagra un sistema multiregulador.
Al SIRESE, la Ley Nº 1.600 lo reconoce como una persona jurídica de derecho
público, con jurisdicción nacional, autonomía de gestión técnica, administrativa y
económica.
La fuente de financiamiento de la SISAB se encuentra en la tasa de regulación
que se cobra a las prestadoras de hasta un 2% que deberán pagar los titulares
de las concesiones y de las autorizaciones sobre sus ingresos netos, más otros
recursos establecidos por ley33.
Adicionalmente, la Superintendencia de Aguas es quien otorga las concesiones
de servicios públicos y de aprovechamiento de aguas, conforme el
procedimiento contenido en el Acápite II del Reglamento de la Organización
Institucional y las Concesiones del Sector de Aguas.
Una vez adjudicada la concesión se procede a suscribir un contrato entre la
Superintendencia y el interesado34.
3. Chile
El país cuenta con un organismo regulador, la Superintendencia de Servicios
Sanitarios, de competencia nacional, funcionalmente descentralizado, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, sujeto a la supervigilancia del
Presidente de la República a través del Ministerio de Obras Públicas. Este
organismo fue creado por la Ley Nº 18.902 del año 1990.
Sin perjuicio de la independencia de esta agencia, su presupuesto depende del
erario nacional, y no de contribuciones que las empresas reguladas hacen al
organismo regulador como en otros países.
La autoridad máxima es el Superintendente, quien es nombrado y removido por
el Presidente de la República.
En términos generales, corresponde a la Superintendencia la fiscalización de los
prestadores sanitarios, la exigencia de cumplimiento de la normativa regulatoria,
la determinación de tarifas, y el control sobre los residuos industriales líquidos.
32 Art. 1, Ley Nº 1.600.
33 Art. 16, Ley 2.066.
34 Art. 33, Reglamento de la Organización Institucional y las Concesiones del Sector de Aguas.
30
4. Ecuador
Los Municipios, por mandato de la Ley de Régimen Municipal, tienen como
función la dotación de sistemas de agua potable y alcantarillado, y la prestación
del servicio35. Igualmente, les compete «reglamentar su uso y disponer lo
necesario para asegurar el abastecimiento y la distribución de agua de calidad
adecuada y en cantidad suficiente para el consumo público y el de los
particulares»36.
A su vez, los Consejos Municipales tienen como atribución aprobar los
programas «de servicios públicos, reglamentar su prestación y aprobar las
especificaciones y normas a que debe sujetarse la instalación, suministro y uso
de servicios de agua, desagüe»37.
Agrega la Ley de Régimen Municipal, que el Consejo Municipal debe
reglamentar la contratación y concesión de los servicios públicos38.
Esta misma Ley erige en regulador al Consejo Municipal, quien debe «fijar y
revisar las tarifas para consumo de agua potable…mediante el pago de las
respectivas tasas, cuando sean proporcionados directamente por el
Municipio»39.
Para el cumplimiento de los deberes antes enunciados, los Consejos
Municipales deberán crear comisiones permanentes sobre servicios públicos de
agua potable y alcantarillado40. Sin embargo, es la Dirección de Servicios
Públicos a quien le corresponde la prestación y administración de los servicios
de agua potable y alcantarillado «en los casos en que el servicio lo preste
directamente y de vigilar el cumplimiento por parte de los contratistas o
concesionarios de las obligaciones contractuales, cuando el servicio se preste
por contrato»41.
Las concesiones, sin embargo, no entregan la totalidad del servicio público al
concesionario, pues la Ley de Régimen Municipal reserva a la Dirección de
Obras Públicas «la programación, proyección y construcción de todas las obras
públicas locales, bien sea por administración directa, contrato o concesión, la
supervigilancia de la construcción de las obras cuando no las realice
directamente y el velar por la correcta aplicación del estatuto sobre
construcciones»42.
5. Perú
35 Art. 15 Letra 1a, en relación con Art. 163 Letra c, ambos de la Ley de Régimen Municipal.
36 Art. 163 Letra c, Ley de Régimen Municipal.
37 Art. 64 Nº 14o, Ley de Régimen Municipal.
38 Art. 64 Nº 15o, en relación con el Art. 163 Letra j.
39 Art. 64 Nº 16o.
40 Art. 89 en relación con Art. 97 Nº 2o, Ley de Régimen Municipal.
41 Art. 181, Ley de Régimen Municipal.
42 Art. 181.
31
Conforme lo dispone el artículo 8 de la Ley General de Servicios de
Saneamiento, Ley Nº 26.338, «Corresponde al Ministerio de la Presidencia
actuar como el organismo rector del Estado en los asuntos referentes a los
servicios de saneamiento y como tal, formular las políticas y dictar las normas
para la prestación de los mismos».
Según lo dispone el artículo 9 de la misma Ley, corresponde a la
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) garantizar a
los usuarios la prestación de los servicios de saneamiento en las mejores
condiciones de calidad, contribuyendo a la salud de la población y a la
preservación del ambiente.
Por su parte, el Decreto Ley Nº 25.965 que creó la Superintendencia Nacional de
Servicios de Saneamiento, al definirla43 le confió:
• la proposición de normas para la prestación de los servicios de
agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial, disposición
sanitaria de excretas, rehúso de aguas servidas y limpieza
pública;
• fiscalización de la prestación de los servicios de saneamiento;
• la evaluación del desempeño de las entidades que prestan los
servicios de saneamiento;
• la promoción del desarrollo de aquéllas entidades;
• la aplicación de las sanciones que establezca la legislación
sanitaria,
• la recaudación de las multas y tasas que esa misma legislación
disponga.
Conforme el Reglamento General de la SUNASS44, el organismo debe cumplir
cinco categorías de funciones, las que se reúnen en: (a) normativa, (b)
reguladora, (c) supervisora, (d) fiscalizadora y sancionadora y, (e) de solución de
controversias y reclamos.
43 Art. 1.
44 Art. 18, Reglamento General de la SUNASS.
Análisis gráfico comparativo: Competencias y atribuciones de los reguladores
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
Ente
Regulador
Ente Tripartito de
Obras y Servicios
Sanitarios
(ETOSS).
Superintendencia
de Saneamiento
Básico (SISAB).
Superintendencia
de Servicios
Sanitarios (SISS).
• Municipios.
• Consejos
Municipales.
• Dirección de
Servicios
Públicos.
• Ministerio de la
Presidencia
• Superintendencia
Nacional de
Servicios de
Saneamiento
(SUNASS).
Normas Decreto Nº
999/92.
• Ley Nº 1.600
• Decreto
Supremo
24504, de 21 de
febrero de 1997
Ley Nº 18.902
(1990)
Ley de Régimen
Municipal
• Ley General de
Servicios de
Saneamiento,
Ley Nº 26.338.
• Decreto Ley Nº
25.965.
• Reglamento
General de la
SUNASS.
Objetivos Ejercer el poder
de policía y de
regulación y
control en materia
de prestación del
servicio público
de provisión de
(a) que el sector
aguas opere
eficientemente,
con tal que
contribuya al
desarrollo de la
economía
Fiscalización de
los prestadores
sanitarios, la
exigencia de
cumplimiento de la
normativa
regulatoria, la
Dotación de
sistemas de agua
potable y
alcantarillado, y la
prestación del
servicio.
Aprobar los
Actuar como el
organismo rector
del Estado en los
asuntos referentes
a los servicios de
saneamiento y
como tal, formular
33
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
agua potable y
desagües
cloacales en el
Área Regulada,
incluyendo la
contaminación
hídrica en lo que
se refiere al
control y
fiscalización del
Concesionario
como agente
contaminante, de
conformidad con
lo establecido en
este Marco
Regulatorio.
boliviana y tienda
a que todos los
habitantes del país
puedan acceder al
mismo;
(b) protección
efectiva de los
intereses de los
usuarios, las
empresas y demás
entidades
reguladas; y
(c) legalidad en su
accionar.
determinación de
tarifas, y el control
sobre los residuos
industriales
líquidos.
programas “de
servicios públicos,
reglamentar su
prestación y
aprobar las
especificaciones y
normas a que
debe sujetarse la
instalación,
suministro y uso
de servicios de
agua, desagüe
Prestación y
administración de
los servicios de
agua potable y
alcantarillado “en
los casos en que
el servicio lo
preste
directamente y de
vigilar el
cumplimiento por
parte de los
contratistas o
concesionarios de
las obligaciones
contractuales,
cuando el servicio
las políticas y dictar
las normas para la
prestación de los
mismos
Garantizar a los
usuarios la
prestación de los
servicios de
saneamiento en las
mejores
condiciones de
calidad,
contribuyendo a la
salud de la
población y a la
preservación del
ambiente.
34
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
se preste por
contrato.
Facultades En relación con el
Concesionario:
• Aprobar
normas
regulatorios
de los
trámites y
reclamacione
s de los
usuarios;
• Requerir
informes para
efectuar el
control de la
concesión;
• Controlar que
se cumpla
con los
planes de
mejoras y
expansión
operación y
mantenimient
o.
• Cumplir y
En relación con las
Concesiones:
• Otorgar
concesiones y
licencias para la
prestación de
servicios de
agua potable y
alcantarillado
sanitario y
suscribir los
correspondiente
s contratos;
• Declarar y
disponer la
revocatoria de
las
Concesiones;
• Velar por el
cumplimiento de
las obligaciones
y derechos de
los Titulares de
las
Concesiones.
a) explotación de
servicios
sanitarios y a las
descargas de
residuos líquidos
industriales;
b) Cumplir lo
dispuesto en los
Decretos con
Fuerza de Ley
sobre tarifas (Nº
70) y
concesiones (Nº
382), y velar por
el cumplimiento
por parte de los
entes
fiscalizados, de
las disposiciones
legales y
reglamentarias, y
normas técnicas,
instrucciones,
órdenes y
resoluciones que
dicte relativas a
Función Normativa
35
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
hacer cumplir
el marco
regulatorio.
• Aplicar las
sanciones
por
incumplimient
o de
obligaciones.
• Controlar al
concesionario
en relación al
mantenimient
o de las
instalaciones
afectas al
servicio.
En relación con las
EPSA:
• Intervenir las
EPSA en los
casos previstos
en la Ley;
• Aprobar metas
de calidad,
expansión y
desarrollo de
las EPSA;
• Requerir
información
sobre la
planificación,
proyecciones
técnicas,
financieras y
comerciales
para evaluar
objetivos,
metas, reglas
de acción y
parámetros de
calidad de
prestación de
los Servicios de
la prestación de
servicios
sanitarios y
descargas de
residuos líquidos
industriales. Esta
facultad
comprende
también la de
interpretarlas;
c) Aplicar las
sanciones que
señala esta ley,
de conformidad a
su Título III;
d) Administrar
provisionalmente
el servicio, a
expensas del
infractor
respectivo, por
intermedio de un
administrador
delegado,
designado de
entre las
personas
inscritas en el
36
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
Agua Potable y
Alcantarillado
Sanitario.
En relación con los
Derechos de los
Usuarios:
• Proteger sus
derechos.
En relación con los
Servicios de Agua
Potable:
• Asegurar que
los Servicios de
Agua Potable y
Alcantarillado
Sanitario
cumplan con las
disposiciones
antimonopólicas
y de defensa
del consumidor;
• Remitir
información al
Ministerio de
Vivienda;
• Aprobar y
verificar la
Registro de
Administradores
Delegados
Provisionales,
establecido en el
Decreto con
Fuerza de Ley Nº
382, de 1988, del
Ministerio de
Obras Públicas;
e) Requerir la
respuesta de las
empresas
prestadoras a los
reclamos de los
usuarios en los
casos que
corresponda;
f) Emitir informes
periódicos sobre
la calidad de
servicio de las
distintas
prestadoras y
sobre cualquier
otra información
útil para el
usuario de
37
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
aplicación de
los Precios y
tarifas máximos
a los Servicios
de Agua
Potable y
Alcantarillado
Sanitario;
• Aplicar las
sanciones
determinadas
por Ley,
reglamentos y
las establecidas
en los contratos
de Concesión.
servicios
sanitarios. Los
informes deberán
basarse en
indicadores
objetivos.
C Instrumentos de Regulación existentes en el sector de Servicios de Agua
Potable
Este Acápite posee una amplia definición, pues por instrumento puede
entenderse diferentes cosas. En concreto, el Acápite asume que el mayor
instrumento regulatorio es el cálculo de los precios que los prestadores cobran a
sus usuarios. Adicionalmente, reconoce, en cada legislación, algunos
instrumentos particulares.
1. Argentina
A diferencia de otros países andinos, el Decreto Nº 999/92 indica que el régimen
tarifario de la concesionaria de Buenos Aires debe estar contenido en el contrato
de concesión45.
Sin perjuicio de aquello, el artículo 44 señala los principios generales a los que
debe ajustarse el régimen tarifario:
• Propenderá a un uso racional y eficiente de los servicios
brindados y de los recursos involucrados para su prestación.
• Posibilitará un equilibrio consistente entre la oferta y la
demanda de servicios. El Concesionario no podrá restringir
voluntariamente la oferta de servicios.
• Atenderá a objetivos sanitarios y sociales vinculados
directamente con la prestación.
• Los precios y tarifas tenderán a reflejar el costo económico de
la prestación de los servicios de agua potable y desagües
cloacales incluyendo el margen de beneficio del Concesionario
e incorporando los costos emergentes de los planes de
expansión aprobados.
• Permitirá que los valores tarifarios aplicados a algunos
segmentos de Usuarios equilibren el costo económico
precisado en el inciso d), de otros grupos de usuarios del
sistema.
• El monto resultante de las tarifas facturadas a los Usuarios
deberá permitir al Concesionario, cuando éste opere
eficientemente, obtener ingresos suficientes para satisfacer los
costos implícitos en la operación, mantenimiento y expansión
de los servicios prestados.
Las tarifas (cuadros tarifarios y precios) en un principio se fijan en el contrato de
concesión, para luego, en la siguiente revisión tarifaria, ser propuestas por el
45 Art. 43.
39
concesionario, asociadas a los planes de mejoras y expansión, al ETOSS. Sin
perjuicio que puedan existir revisiones extraordinarias46.
En términos generales, el cálculo tarifario se realiza en base a los planes de
mejoras y de expansión del concesionario. Básicamente se determina el ingreso
que el concesionario necesitará para prestar el servicio (mantenimiento,
operación y expansión) en forma eficiente durante el período intertarifario47.
Otro de los instrumentos regulatorios son los planes de mejoras y expansión,
que contendrán:
los montos de inversión previstos, objetivos y metas a alcanzar en las
condiciones fijadas en el Contrato de Concesión. El Ente Regulador
aprobara estas presentaciones…
Otro de los mecanismos regulatorios con que cuenta el Poder Ejecutivo Nacional
es la posibilidad de extinguir la concesión, ya sea por el vencimiento del plazo
contractual, sea por la rescisión o bien por el rescate de los servicios. Las
causales específicas deberán estar establecidas en el contrato.
Finalmente, conforme el contrato de concesión, el regulador cuenta con
garantías efectivas para asegurar el cumplimiento de los compromisos del
concesionario en materia de inversión y de desarrollo de los servicios.
2. Bolivia
Dentro de los mecanismos de que dispone la Superintendencia de Aguas se
encuentra el de intervención preventiva48. Este mecanismo consiste en intervenir
a la empresa concesionada cuando «se ponga en riesgo la normal provisión de
los servicios por incumplimiento de las metas de expansión, calidad o
eficiencia,»49. Dicha intervención no puede superar los 6 meses.
Otro instrumento de regulación es la revocatoria de las concesiones50.
3. Chile51
Al igual que los demás países, en el caso chileno la regulación de tarifas es uno
de los instrumentos de regulación consultados por la legislación.
La Ley de Tarifas Sanitarias, DFL N° 70/88 dispone en su artículo 4 la obligación
de determinar las tarifas sobre la base de costos incrementales de desarrollo (en
adelante CID), los costos totales de largo plazo (CTLP), la empresa modelo, el
plan de desarrollo y los grandes consumidores.
46 Art. 46. Las modificaciones extraordinarias se encuentran establecidas en el Art. 48.
47 Arts. 47 y 48.
48 Materia que se encuentra regulada en el Acápite II del Título IV de la Ley de Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario.
49 Art. 38, Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.
50 Materia que se encuentra regulada en el Acápite II del Título IV de Ley de Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario.
51 Parte de este apartado ha sido tomado de Hantke y Arellano (2005).
40
4. Ecuador
Instruye la Ley de Régimen Municipal que las «municipalidades y las empresas
municipales de Agua Potable, fijarán las tasas de agua en función del costo de
producción del servicio y de la capacidad contributiva de los usuarios»52.
Agrega dicha Ley que la tasa «es obligatoria para todas las personas que utilicen
el servicio, sean naturales o jurídicas, de derecho público o privado»53. Con todo,
«las instituciones de asistencia social y las educacionales gratuitas pagarán
media tarifa por los servicios de agua»54.
Con relación a las tasas de alcantarillado y canalización de aguas servidas,
éstas « no podrán exceder del costo de mantenimiento y operación del servicio y
su cobro se realizará de acuerdo con el volumen de agua potable consumida por
cada usuario»55. Sin perjuicio que en este apartado de la Ley no se impone a los
usuarios el pago de los costos de inversión, sí lo hace más adelante en el Art.
420 como «contribución especial de mejoras», que deben esta vez soportar los
dueños de los inmuebles beneficiados, al señalar que la construcción y
ampliación de obras y sistemas de agua potable y las obras de alcantarillado se
encuentran sujetas a ese tributo.
5. Perú
La Ley General de Servicios de Saneamiento sujeta «a regulación de tarifas, los
servicios de agua potable y alcantarillado sanitario y pluvial proporcionados por
las entidades prestadoras, tanto a usuarios finales como a otros que actúen
como intermediarios respecto de aquellos. No están sujetos a regulación de
tarifas aquellos servicios de agua potable y alcantarillado sanitario y pluvial
prestados en condiciones especiales, de acuerdo a la calificación prevista en el
Reglamento de la presente Ley»56.
La misma Ley reconoce como principios de tarificación la eficiencia económica,
la viabilidad financiera, la equidad social, la simplicidad y la transparencia; y será
la SUNASS, quien conforme a la Ley, se encargue de normar el procedimiento
de cálculo tarifario57.
Con relación a las fórmulas tarifarias para el cálculo, éstas deben «reflejar los
costos económicos de prestación de servicio. Estos costos consideran la
eficiencia en la gestión de las entidades prestadoras, en cada uno de los
sistemas. En el cálculo se tomará en cuenta las variaciones estacionales y los
planes maestros optimizados, los que originan los respectivos cargos
tarifarios»58.
52 Art. 407, Ley de Régimen Municipal.
53 Art. 408, Ley de Régimen Municipal.
54 Art. 408, Ley de Régimen Municipal.
55 Art. 411, Ley de Régimen Municipal.
56 Art. 28.
57 Arts. 29 y 30.
58 Art. 31.
41
Una particularidad de la legislación peruana se encuentra en el artículo 43 de la
Ley, que instruye que si el servicio de disposición sanitaria de excretas se presta
en condiciones de competencia, entonces su tarifa será libre.
Finalmente, en el caso de los servicios de abastecimiento de agua potable y
alcantarillado prestados en áreas rurales, la Ley indica que las tarifas deben
cubrir como mínimo «los costos de operación y mantenimiento de dichos
servicios»59.
D. Actos Jurídicos existentes en la Legislación para otorgar Derechos de
prestación de Servicios de Agua Potable
En este Acápite hemos reconocido, principalmente, dos fórmulas de concesión.
Por una parte se encuentra el contrato de concesión, ocupada en Argentina por
ejemplo, que Cicero (1996) define como, «Consiste en el acto mediante el cual el
Estado encomienda a una persona física o jurídica, pública o privada, la
organización y el funcionamiento de la prestación de un servicio público» (1996).
Por la otra parte se encuentra la licencia, ocupada en Chile, que Cicero (1996)
define como, «El concepto de licencia es similar al de concesión, ambas implican
la delegación estatal a favor de una persona privada de la gestión de un servicio
público. Sin embargo, la diferencia sustancial entre ambos institutos, radica en
que el otorgamiento de licencias implica que el Estado cedente no conserva su
papel de titular de la actividad que licencia, sino que, en principio la abandona en
forma definitiva en manos de los particulares sin posibilidad de retomarla».
1. Argentina
La forma en que Argentina entrega sus servicios públicos para ser gestionados
por los privados es a través de los contratos de concesión. Estos contratos
permiten no solo entregar la concesión del servicio público, sino que también
entregar la tenencia de los activos esenciales del servicio para luego, una vez
terminada la concesión, reasumir su posesión. No obstante lo anterior, el
derecho administrativo argentino reconoce otras figuras, tales como las licencias
y los permisos60, que autorizan igualmente a prestar un servicio61.
2. Bolivia
La modalidad adoptada por Bolivia consiste entregar tanto concesiones de
servicios públicos como licencias, para que una vez otorgadas se proceda a
59 Art. 44.
60 Cicero (1996, pp. 44-45) define el permiso como, «Consiste en una tolerancia concedida unilateralmente
por la Administración Pública en exclusivo interés del permisionario. La nota distintiva del permiso es la
precariedad por lo que resulta esencialmente revocable mediante el ejercicio de una facultad discrecional
sin generar derecho a indemnización, pues no da nacimiento a un derecho nuevo, como ocurre en la
concesión, ni tampoco supone el reconocimiento del ejercicio de algún derecho preexistente como la
autorización».
61 Art. 15 Nº 7, LEY 23.696.
42
suscribir un contrato entre la Superintendencia de Saneamiento Básico, quien
actúa a nombre del estado, y el interesado.
En Bolivia, conforme a la ley, no se puede renovar el contrato de concesión, sin
perjuicio que su titular pueda participar en el nuevo proceso de licitación62.
3. Chile
Quien desee prestar un servicio sanitario, en cualquiera de sus modalidades,
deberá solicitar una concesión, la que tiene por objeto permitir el
establecimiento, la construcción y la explotación de aquellos servicios63. Todo el
procedimiento de concesión se encuentra detallado en el Título II de la Ley
General de Servicios Sanitarios (DFL Nº 382).
Toda concesionaria debe ser una sociedad anónima cuyo único objeto puede ser
el establecimiento, construcción y explotación de los servicios sanitarios64.
4. Ecuador
La Constitución Política del Ecuador establece en su artículo 249 que es
responsabilidad del Estado la provisión de servicios públicos de agua potable y
de saneamiento. Agrega el mismo artículo que el Estado podrá prestar el
servicio en forma directa o por delegación a empresas mixtas o privadas, sea
mediante «concesión, o asociación, o capitalización, o traspaso de la propiedad
accionaria o cualquier otra forma contractual, de acuerdo con la ley».
Con relación a las condiciones contractuales, la Constitución señala que éstas
son inmutables, toda vez que el Estado no puede modificarlos a su arbitrio sea
mediante leyes u otras disposiciones65.
5. Perú
La Ley Nº 26.338, o Ley General de Servicios de Saneamiento, establece en su
artículo 45 que serán las Municipalidades provinciales quienes podrán otorgar
«el derecho de explotación de los servicios de saneamiento a una entidad
prestadora privada o mixta, en todo el ámbito de su jurisdicción, en la modalidad
de concesión, conforme a lo que se establezca en el Reglamento» de la Ley.
Agrega su artículo 46 que el plazo de vigencia del derecho de explotación se
fijará conforme al mismo reglamento.
Con todo, y en el ánimo de «propiciar la participación del sector privado para
mejorar [la] gestión empresarial» de las entidades prestadoras municipales, el
artículo 47 les faculta para suscribir contratos «sin mérito restrictivo», bajo
ciertas modalidades.
62 Art. 38, Reglamento de la Organización Institucional y las Concesiones del Sector de Aguas.
63 Art. 7, DFL 382/89.
64 Art. 8. DFL 382/89.
65 Indica el artículo 249: “Las condiciones contractuales acordadas no podrán modificarse unilateralmente
por leyes u otras disposiciones”.
Descripción comparativa: Actos Jurídicos para el otorgamiento del Derecho de prestación del servicio de agua
potable y saneamiento
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
Formas de
Otorgamiento
• Contratos de
Concesión; se
entrega la
concesión del
servicio
público y la
tenencia de
los activos
esenciales del
servicio.
Luego,
terminada la
concesión, se
reasume la
posesión.
• Licencias.
• Permisos.
• Contratos de
Concesión.
• Licencias.
• Contrato de
Licencia, total
o parcial.
• El
concesionario
adquiere la
propiedad
sobre la
concesión
pudiendo
transferirla a
terceros
totalmente o
guardándose
para si su
titularidad, mas
entregando su
explotación o
manejo a
terceros.
• Contratos de
concesión a 30
años.
• Contratos de
Concesión.
• Asociación.
• Capitalización.
• Traspaso
Propiedad
Accionaria.
• El Estado podrá
prestar el
servicio en
forma directa o
por delegación a
empresas
mixtas o
privadas.
• La Ley de
Régimen
Municipal
establece que
los Municipios
podrán crear
empresas
• Prestación de
servicios por
una persona
natural o jurídica
que por acuerdo
con la entidad
prestadora
realiza una
función propia
del servicio de
saneamiento.
• Asociación en
participación,
mediante el cual
la entidad
prestadora
municipal
conviene con
otra entidad
prestadora
privada, en que
esta última
aporte bienes o
servicios para la
44
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
municipales
mixtas para la
prestación de
servicios
públicos de
agua potable y
alcantarillado.
prestación de
uno o más
servicios de
saneamiento,
participando en
las utilidades en
la proporción
que ambos
acuerden.
• Concesión,
mediante el cual
la entidad
prestadora
municipal
conviene con
otra entidad
prestadora
privada, para
que esté preste
uno o más
servicios de
saneamiento.
• Otras
modalidades
establecidas por
la normatividad
• Las
45
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
Municipalidades
provinciales
otorgan «el
derecho de
explotación de
los servicios de
saneamiento a
una entidad
prestadora
privada o mixta,
en todo el
ámbito de su
jurisdicción…”.
E. Mecanismos de Participación o Consulta Ciudadana previstos en la
Regulación de Servicios de Agua Potable
1. Argentina
La legislación argentina posee reconoce varias instancias de participación tanto
de los usuarios como de autoridades locales.
El reglamento considera la participación de éstos en las siguientes instancias: (a)
Participan de la Comisión Asesora ad-honorem del Ente Regulador66; (b)
Conocen la información que debe publicar el concesionario; y (d) Deberán ser
consultados sobre los proyectos de planes periódicos detallados sobre montos
de inversión previstos, objetivos y metas a alcanzar en las condiciones fijadas en
el Contrato de Concesión67.
Por su parte, el Reglamento también prevé la participación de autoridades
locales y nacionales.
El Ente regulador ha profundizado la participación de los usuarios en el proceso
regulatorio por la vía de generar audiencias públicas para la revisión del plan
quinquenal de la concesionaria.
Del mismo modo, se creó la Comisión de Usuarios, que está compuesta por
distintas asociaciones de consumidores que se encuentran registradas según
Resolución ETOSS Nº 38/99.
2. Bolivia
La legislación boliviana posee un desarrollo más amplio de la participación
ciudadana en la provisión del servicio, si se compara con el resto de las
legislaciones analizadas.
Por de pronto, la promoción de la participación ciudadana se encuentra
generalmente regulada en la Ley de Participación Popular. En particular, por
ejemplo, el Reglamento de la Organización Institucional y las Concesiones del
Sector de Agua imponen a la Subsecretaría de Desarrollo Urbano la promoción
de la participación de las Organizaciones Territoriales de Base «en la
preinversión, elección de alternativas, inversión, operación, mantenimiento,
ordenamiento y modernización de los Servicios Públicos de Agua, en los
pequeños centros poblados»68.
También se les entrega a los gobiernos municipales participación en la licitación
de las concesiones, cuando el artículo 11 del Reglamento de la Organización
66 Art. 21.
67 Art. 56.
68 Art. 5 Letra E.
47
Institucional y las Concesiones del Sector Aguas impone la obligación a la
Superintendencia de poner en conocimiento de aquéllos los pliegos de licitación.
3. Chile
Una de las falencias de la legislación chilena es precisamente la apertura del
proceso regulatorio a la participación ciudadana, si ésta se compara con las
otras legislaciones.
En efecto, el artículo 13 del DFL Nº 70/88 y el artículo 4 del DS Nº 453/89
permiten a «quienes tengan interés comprometido» en el procedimiento de
cálculo tarifario de una empresa determinada, para hacer observaciones dentro
del plazo de 60 días, al inicio del procedimiento; sin perjuicio que el
procedimiento posteriormente consulta etapas importantes como la elaboración
de los estudios tarifarios, su intercambio entre el regulador y la empresa
regulada, y su posible discusión ante una comisión de expertos, la legislación no
permite la participación ciudadana en ellos. Solo es esta la oportunidad
consultada por la legislación chilena para que la ciudadanía participe en el
proceso regulatorio.
4. Ecuador
La legislación ecuatoriana, radicada hoy en la Ley de Régimen Municipal (1971),
regula, entre otras materias, el sector del agua potable y del alcantarillado. En lo
pertinente, esta ley reconoce variadas formas de participación social propias de
estos gobiernos descentralizados, mas no particulares para la actividad de
provisión de los servicios que nos ocupan.
Como los servicios son prestados por municipalidades, los consumidores
aprovechan los mecanismos de participación establecidos en la legislación
pertinente. Así, instituciones como las Juntas Parroquiales69 y el Cabildo
ampliado70, permiten una participación indirecta de los usuarios, toda vez que
son integrados por representantes de la comunidad local y no por los usuarios
directamente.
El caso excepcional está representado por Interagua, concesionaria de la ciudad
de Guayaquil, y que se encuentra controlada y supervisada por la Empresa
Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG). De este
modo, la relación más o menos directa de los usuarios con el municipio
proveedor del servicio, se restringe al interponerse ECAPAG a los consumidores
frente a la empresa.
Con todo, la Ley Orgánica de Defensa del Consumidor71 reconoce derechos a
los consumidores y deberes a los proveedores, que en alguna medida son
genéricos y que buscan proteger los derechos de los usuarios, pero en ningún
caso considera fórmulas de participación social ad hoc. En este sentido, solo las
69 Art. 139 en adelante, Ley de Régimen Municipal.
70 Art. 151 en adelante, Ley de Régimen Municipal.
71 Codificación No. 2000 – 21.
48
asociaciones de consumidores, reguladas en el Acápite XI de la citada ley,
permiten reducir los costos de transacción que enfrentan los consumidores
individuales trasformándose en vehículos de participación.
5. Perú
La legislación peruana reconoce la participación de los usuarios en distintas
etapas del proceso regulatorio. En un primer momento, impone como medida de
transparencia al regulador (SUNASS) el recurso a las audiencias públicas,
cuando se requiera recibir opiniones de los «administrados» con relación a
decisiones generales, normativas y regulatorias. En todo caso, aquellas
decisiones deberán ser prepublicadas72.
En materia de tarifas existen disposiciones que articulan la participación,
particularmente, la Ley de Transparencia y Simplificación de los Procedimientos
Regulatorios de Tarifas.
Una primera instancia se refiere a audiencias donde las distintas partes pueden
ser oídas con relación al procedimiento tarifario.
La primera de ellas, o audiencia pública, es una instancia donde el organismo
regulador debe dar cuenta de sus decisiones en el procedimiento tarifario, para
lo que deberá realizar audiencias públicas descentralizadas. A mayor
abundamiento, el regulador debe sustentar y exponer «los criterios, metodología,
estudios, informes, modelos económicos o dictámenes que servirán de
justificación en la fijación de las tarifas reguladas…El mismo trámite debe
seguirse en aquellos casos en los cuales se haya producido una variación en los
criterios, metodología o modelos económicos utilizados»73.
Estas audiencias públicas adoptan el carácter de preliminar74 —y opcionales,
cuando los prestadores solicitan al regulador celebrar audiencias públicas para
exponer al público «su propuesta de fórmula tarifaria, estructuras tarifarias y
metas de gestión contenida en su Plan Maestro Optimizado». En todo caso, si la
prestadora no hiciere esta solicitud al regulador con relación al contenido del
plan maestro optimizado, entonces éste deberá adoptar «los mecanismos de
difusión que considere pertinentes, entre ellos, conferencias, talleres, charlas,
publicaciones, con el fin de dar a conocer al público en general el contenido del
Plan Maestro Optimizado del Solicitante»75. En cambio, serán obligatorias las
72 Art. 5, Decreto Supremo Nº 017-2001-PCM, o Reglamento General de la SUNASS.
73 Art. 7 de la Ley Nº 27.838, o Ley de Transparencia y Simplificación de los Procedimientos Regulatorios
de Tarifas.
74 Art. 11, Resolución de Consejo Directivo Nº 033 – 2005-SUNASS-CD, que Aprueba Directiva sobre el
Procedimiento de aprobación de la Fórmula Tarifaria, Estructuras Tarifarias y Metas de Gestión en los
Servicios de Saneamiento y la Directiva para la Formulación de los Planes Maestros Optimizados.
75 Art. 12, Resolución de Consejo Directivo Nº 033 – 2005-SUNASS-CD, que Aprueba Directiva sobre el
Procedimiento de aprobación de la Fórmula Tarifaria, Estructuras Tarifarias y Metas de Gestión en los
Servicios de Saneamiento y la Directiva para la Formulación de los Planes Maestros Optimizados.
49
audiencias públicas cuando el regulador deba exponer los resultados del estudio
tarifario76.
En cambio la segunda instancia, que recibe el nombre de audiencias privadas,
permite a las empresas prestadoras y a las organizaciones representativas de
usuarios, «solicitar y obtener audiencias con los funcionarios del Organismo
Regulador, a fin de intercambiar opiniones respecto del proceso de fijación de
precios regulados, sin perturbar el normal desenvolvimiento del
procedimiento»77. Para dar transparencia a estas audiencias, la ley obliga al
regulador a publicar en su página web:
una relación de las reuniones que hubiere celebrado con la(s) empresa(s)
prestadora(s) y organizaciones representativas de usuarios, publicación
que habrá de contener: a) El nombre de las empresas prestadoras y sus
representantes. b) Los funcionarios del Organismo Regulador. c) El
nombre de las organizaciones de usuarios y sus representantes. d) Otras
personas jurídicas y entidades públicas, vinculadas a los procedimientos
de fijación de precios regulados, así como sus representantes. e) El lugar,
fecha, hora, asuntos tratados en la reunión y conclusiones a las que se
hubieran arribado78.
76 Art. 14, Resolución de Consejo Directivo Nº 033 – 2005-SUNASS-CD, que Aprueba Directiva sobre el
Procedimiento de aprobación de la Fórmula Tarifaria, Estructuras Tarifarias y Metas de Gestión en los
Servicios de Saneamiento y la Directiva para la Formulación de los Planes Maestros Optimizados.
77 Art. 8 de la Ley Nº 27.838, o Ley de Transparencia y Simplificación de los Procedimientos Regulatorios
de Tarifas.
78 Art. 8 de la Ley Nº 27.838, o Ley de Transparencia y Simplificación de los Procedimientos Regulatorios
de Tarifas.
Análisis gráfico comparativo: Mecanismos de participación y consulta
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
Participación • Participación
de usuarios, y
• Participación
de autoridades
locales.
• Participación
ciudadana.
• Participación
gobiernos
municipales.
• Participación
de «quienes
tengan interés
comprometido»
.
• La ley
reconoce
variadas
formas de
participación
social propias
delos
Municipios.
• Las Juntas
Parroquiales y
el Cabildo
ampliado,
permiten una
participación
indirecta de los
usuarios.
• La Ley
Orgánica de
Defensa del
Consumidor
reconoce
derechos a los
• Participación de
los usuarios en
distintas etapas
del proceso
regulatorio.
51
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
consumidores.
Instancias • Participan de la
Comisión
Asesora adhonorem
del
Ente
Regulador;
• Conocen la
información
que debe
publicar el
concesionario
sobre los
planes de
mejoras y
expansión de
la red operada
y del servicio;
• Deberán ser
consultados
sobre los
proyectos de
planes
periódicos
detallados
sobre montos
de inversión
• Participación
en la
preinversión;
• Elección de
alternativas,
inversión,
operación,
mantenimiento,
ordenamiento
y
modernización
de los
Servicios
Públicos de
Agua, en los
pequeños
centros
poblados
• Participación
de los
gobiernos
municipales en
la licitación de
las
concesiones.
• En el
procedimiento
de cálculo
tarifario de una
empresa
determinada,
para hacer
observaciones
dentro del
plazo de 60
días, al inicio
del
procedimiento.
• Las
asociaciones
de
consumidores,
permiten
reducir los
costos de
transacción.
• Se contemplan
las audiencias
públicas, para
recibir
opiniones de los
«administrados
» con relación a
decisiones
generales,
normativas y
regulatorias.
• Las
audiencias
privadas,
permiten a las
empresas
prestadoras y
a las
organizacione
s
representativa
s de usuarios,
«solicitar y
obtener
audiencias
con los
funcionarios
52
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
previstos,
objetivos y
metas a
alcanzar en las
condiciones
fijadas en el
Contrato de
Concesión.
del Organismo
Regulador, a
fin de
intercambiar
opiniones
respecto del
proceso de
fijación de
precios
regulados.
VI. Mecanismos previstos para transparentar la información relativa a la
Regulación y los Contratos de servicios de Agua Potable
Este acápite aborda el tema de la información desde una perspectiva dual. Por
una parte entiende que el regulador se enfrenta a un problema mayor al
momento de tratar de descubrir las ganancias de eficiencia que obtiene la
empresa regulada, en lo que se denomina asimetría de información. Por regla
general, los marcos regulatorios revisados consideran este tipo de disposiciones.
Por otra parte, la información que maneja el regulador resulta tan interesante
para la comunidad como la información del prestador para resulta para aquél. En
todos los países estudiados encontramos leyes especiales de transparencia que
entregan derechos a la comunidad para requerir la información que posee el
regulador.
1. Argentina
Argentina tiene un avanzado sistema de recopilación de información para
efectos de proceder a la comparación de información a través de los indicadores
de gestión (IG). Señala el ETOSS (2006):
la Regulación por Comparación consiste en la recolección de la
información necesaria para la formación de los IG, para luego
compararlos con los del propio operador, en forma histórica, permitiendo
conocer la evolución de los distintos aspectos de la gestión de la
empresa; o bien para compararlos con otros operadores, de forma de
poder establecer los rangos que permitan fijar las nuevas metas de
eficiencia, de una forma más realista.
Del mismo modo, el ETOSS ha implementado a partir de la información
disponible un sistema de contabilidad regulatoria, que no solo entrega
información financiera relevante sobre el funcionamiento de Aguas y
Saneamientos Argentinos S.A., sino que presenta información sobre
transacciones entre empresas relacionadas, las que al ser detectadas como
sobrevaloradas representa ineficiencias que deben ser corregidas a efectos que
los consumidores no paguen de más en sus cuentas.
En materia de contratación se le impone al concesionario la realización de
licitaciones u otros procedimientos competitivos comparables «cuando el monto
contractual o el monto anual de contrataciones similares exceda los diez
millones de pesos ($ 10.000.000.-)»79. Para este efecto, el concesionario deberá:
«Publicar un aviso en un medio y forma adecuados, detallando la contratación
prevista y la fecha para la cual se requiere la prestación, e invitando a cualquier
persona a ofertar los bienes o servicios requeridos», como asimismo «Otorgar la
79 Art. 31, Decreto 999/92.
54
debida consideración a las ofertas recibidas, procurando que la contratación sea
a precio razonable y el menor entre las ofertas admisibles»80.
2. Bolivia
El artículo 15 de la Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
(Nº 2066), dispone en su letra k) que el regulador puede «requerir de las EPSA
información sobre la planificación, proyecciones técnicas, financieras y
comerciales para evaluar objetivos, metas, reglas de acción y parámetros de
calidad de prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitario»; a lo que agrega la letra l) «implementar y mantener un sistema de
información técnica, financiera, comercial e institucional de las EPSA y los
contratos de Concesión, así como de las Licencias para la prestación de
servicios».
En relación con la transparencia de la información que maneja el regulador,
existen varias disposiciones que mencionar. Primero, el artículo 50 de la Ley de
Procedimiento Administrativo (Ley 2.341), establece las audiencias públicas
como mecanismos de participación de la sociedad cuando así lo prevea la
legislación para la resolución del procedimiento o cuando afecte a sectores
profesionales, económicos o sociales81.
El Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (DS 27.172) es más
explícito aún que su propia norma inspiradora al garantizar el acceso a la
documentación existente en la Superintendencia «que se relacione con el
procedimiento en el que intervienen o con el derecho o interés que invocan»82.
Ahora, no todos los usuarios tienen acceso a la información, pues la misma ley
requiere que sean los mismos intervinientes, o aquellos «que acrediten un
derecho subjetivo, interés legítimo o derecho de incidencia colectiva», para
otorgarles el derecho al acceso a la documentación.
Sin perjuicio de todo lo anterior, la legislación boliviana se reserva la institución
del procedimiento de oposición, por el cual las personas con un interés legítimo
que pueda verse afectado por el otorgamiento de una concesión o autorización,
podrá oponerse en observancia de lo dispuesto en el artículo 44 y siguientes del
DS Nº 24716, Reglamento de la Organización Institucional y de las Concesiones
del Sector de Aguas y el Reglamento de Uso de Bienes de Dominio Público y de
Servidumbres para Servicios de Aguas.
3. Chile
Por regla general, el regulador en Chile posee facultades muy generales en
materia de recopilar información de las empresas concesionadas. Dicha facultad
se ve constantemente entredicha por las empresas concesionarias, quienes se
80 Art. 31, Decreto 999/92.
81 Regladas in extenso en el Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de
Regulación Sectorial (DS 27172).
82 Art. 22.
55
oponen a la entrega de su información, muchas veces alegando falta de
competencia del regulador para exigir información detallada y la onerosidad de
tal medida.
Sin embargo, la Superintendencia ha insistido en sus potestades solicitando
información necesaria para el ejercicio de sus funciones. Así, se pueden
identificar tres momentos claves de solicitud de información: (a) información
necesaria para fiscalizar el desempeño del concesionario en el cumplimiento de
sus obligaciones; (b) información necesaria para el proceso de cálculo tarifario; y
(c) información financiera.
En la misma línea, la legislación chilena requiere que determinadas licitaciones
para la adquisición de bienes y la contratación de servicios sean realizadas
mediante licitaciones públicas.
Siguiendo la misma tendencia de los demás países latinoamericanos, Chile
reguló en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado83 un procedimiento genérico de petición de
información a los órganos que conforman la Administración del Estado,
incluyéndose de manera especifica los informes y antecedentes que empresas
privadas que presten servicios de utilidad pública proporcionen a las entidades
estatales encargadas de su fiscalización. En este caso, el interesado tiene
derecho a requerir la información por escrito al Jefe de Servicio, quien deberá
pronunciarse sobre la aceptación o denegación de la solicitud formulada en el
plazo de 48 horas. La ley establece causales taxativas para la denegación de
información como, por ejemplo, el que la publicidad impida o entorpezca el
debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, oposición de
terceros a quienes afecte la divulgación de la información, entre otros, dado que
el principio general que inspira el actuar administrativo del Estado es la
publicidad y transparencia84. En particular, la legislación de tarifas (DFL Nº 70,
Art. 10) prevé el secreto de los estudios, antecedentes, procedimientos de
cálculo e informes usados en la fijación de tarifas, incluidos los documentos que
se mantuvieron bajo custodia notarial, los que serán públicos una vez concluido
el proceso de fijación tarifaria.
4. Ecuador
La legislación aplicable al sector del agua potable y del saneamiento no
contempla normas particulares sobre requerimiento de información a los
prestadores. Esto se podría explicar por que todos los prestadores, a excepción
de Interagua, son servicios municipales, con lo que el problema de asimetría de
información podría no estar presente.
Sin perjuicio que el problema de la asimetría de la información no se encuentre
presente aparentemente, si subsiste la circunstancia que regulado y regulador
son parte de la misma estructura municipal, a excepción de Interagua. Este
problema está asociado a la transparencia de la información pública, que en el
83 Art. 13 de la Ley18.575,modificado por la Ley 19.653 en 1999.
84 Art. 8ºde la Constitución Política de la República.
56
caso ecuatoriano está regulado por la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso
a la Información Pública85. La fuente de esta norma se encuentra en el artículo
81 de la Constitución Política del Ecuador, que garantiza:
el derecho a acceder a fuentes de información; a buscar, recibir, conocer
y difundir información objetiva, veraz, plural, oportuna y sin censura
previa, de los acontecimientos de interés general, que preserve los
valores de la comunidad, especialmente por parte de periodistas y
comunicadores sociales.
…
No existirá reserva respecto de informaciones que reposen en los
archivos públicos, excepto de los documentos para los que tal reserva sea
exigida por razones de defensa nacional y por otras causas expresamente
establecidas en la ley.
…
En lo pertinente, la Ley de Transparencia obliga tanto al Estado como a sus
concesionarios a que su información sea pública, con excepciones basadas en
la seguridad nacional y en la misma ley86. Hay que destacar la circunstancia que
no solo las empresas municipales están obligadas a transparentar su
información, sino también sus concesionarias (Ej. Interagua), lo que extiende los
niveles de información más allá de lo usualmente observado, donde los privados
buscan eximirse de estas obligaciones, como en el caso de Chile.
5. Perú
Las facultades que le entrega el Reglamento General a la SUNASS son
genéricas y extensivas. El artículo 29 permite a la SUNASS «requerir a las
empresas prestadoras toda la información que considere necesaria». La misma
norma le otorga la facultad al regulador de hacer comparación de información
(benchmarking) entre empresas prestadoras, sean nacionales o extranjeras.
Sin perjuicio de lo anterior, la legislación peruana considera relevante
transparentar la información que maneja el Organismo Regulador, a los usuarios
y al mismo regulado, en materias como por ejemplo, «los informes, estudios,
dictámenes, modelos económicos y memorias anuales que constituyan el
sustento de las Resoluciones que fijan los precios regulados»87.
Del mismo modo, SUNASS debe transparentar en sus decisiones los criterios,
de modo que estos sean conocibles y predecibles por los administrados. En esta
misma línea, agrega el artículo 5 del Decreto Supremo Nº 017-2001-PCM, o
Reglamento General de la SUNASS:
85 Registro Oficial No. 337 de 18 de mayo del 2004.
86 Art. 1, Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
87 Art. 4, Ley 27.838.
57
Las decisiones de la SUNASS serán debidamente motivadas y las decisiones
normativas y/o reguladoras serán prepublicadas para recibir opiniones del
público en general. De ser pertinente se realizarán audiencias públicas a fin de
recibir opiniones de los administrados. Se excluye de esta obligación aquellas
disposiciones que por su urgencia o necesidad no puedan quedar sujetas al
procedimiento de prepublicación.
Análisis gráfico comparativo: Mecanismos de transparencia de la información
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
Mecanismos de
Transparenciade
Información
• El Regulador
puede requerir
y comparar
información
mediante los
indicadores de
gestión (IG), la
denominada
regulación por
comparación.
• Requerimiento
del Regulador.
• El Regulador
posee
facultades
generales para
solicitar
información, la
cual se ve
constantement
e entredicha
por las
empresas
concesionarias.
• No
contempla
normas
particulares
sobre
requerimient
o de
información
a los
prestadores.
• El regulador
puede requerir
toda la
informaciónque
considere
necesaria.
• También puede
hacer
comparación
de información
(benchmarking)
entre empresas
prestadoras,
sean
nacionales o
extranjeras.
Tipo de
Información
Disponible
• Entrega
informaciónde
gestión y
financiera
relevante;
• Información
sobre
transacciones
• Planificación,
proyecciones
técnicas,
financieras y
comerciales
para evaluar
objetivos,
metas, reglas
de acción y
• Información
necesaria para
fiscalizar el
desempeño del
concesionario
en el
cumplimiento
de sus
• La
información
es pública,
con
excepciones
basadas en
la seguridad
nacional y en
• Informes,
estudios,
dictámenes,
modelos
económicos y
memorias
anuales que
constituyen el
sustento de las
59
ARGENTINA BOLIVIA CHILE ECUADOR PERÚ
entre
empresas
relacionadas;
• Licitaciones u
otros
procedimiento
s competitivos
comparables.
parámetros de
calidad de
prestación de
los Servicios de
Agua Potable y
Alcantarillado
Sanitario;
• Información
técnica,
financiera,
comercial e
institucional de
las EPSA;
• Los contratos
de Concesión,
así como de las
Licencias para
la prestación de
servicios.
obligaciones;
• Información
para el proceso
de cálculo
tarifario; e
• Información
financiera.
• Determinadas
licitaciones
para la
adquisición de
bienes y la
contratación de
servicios.
la ley. Resoluciones
que fijan los
precios
regulados.
• Proyecto de la
Resolución que
fija la tarifa
regulada.
60
G. Coincidencias y diferencias de los Marcos Institucionales de
Regulación de la prestación de Servicios de Agua Potable
De la revisión de la legislación argentina, boliviana, chilena, ecuatoriana y
peruana, aparecen convergencias y divergencias en cómo cada país enfrenta
distintos objetivos.
Lo cierto es que todas las legislaciones se orientan a entregar a los privados el
manejo del agua potable. Algunos, como en el caso chileno, decidieron
entregar la inversión y operación de los mismos y no esperar su retorno a
manos públicas; en cambio otros, como en el caso peruano, han decidido solo
entregar la operación (caso de Tumbes), y recuperar los activos una vez
terminada la concesión, como en el caso argentino.
A continuación, y habida cuenta de las diferencias, trataremos de analizar,
desde una perspectiva legal las coincidencias y las diferencias de los marcos
institucionales ya revisados.
Una nota de precaución antes del análisis. Este estudio no da cuenta de los
hechos que han rodeado a los marcos en cada país, con lo que no es posible
comparar los marcos legales a partir de su aplicación. Dicho de otra forma,
como este trabajo no analiza el término de la concesión de Aguas Argentinas
S.A., por ejemplo, entonces no existen suficientes datos como para poder sacar
lecciones del marco argentino con relación a los problemas enfrentados por
Argentina.
Si se observa el Acápite 2 y los anexos de este trabajo, se percibe que tanto
Bolivia, como Chile y Perú, tienen una nutrida normativa regulatoria, si ésta se
compara con la ecuatoriana y la argentina. Ahora, desde la perspectiva de los
contratos incompletos, una legislación extendida podría significar una ventaja,
toda vez que una mayor cantidad de contingencias se encuentra regulada exante.
Por contraposición, una legislación más reducida podría ser un foco de
mayores futuros conflictos.
En forma ya más particular, el Acápite 2 presenta una visión general de los
marcos regulatorios, donde resaltan las distintas formas de consagrar el
encargo del negocio del agua potable hacia los privados. Por una parte resalta
que todas las constituciones, a excepción de la chilena, traten en alguna
medida la provisión del agua potable como una función del Estado. En el caso
de Chile, su constitución política no hace referencia alguna sobre esta función,
ni sobre los mecanismos generales para introducir capital privado a los
servicios públicos.
Otro elemento que resalta es que la Constitución del Ecuador consagre la
inmutabilidad de las condiciones contractuales acordadas entre el Estado y los
privados, cuando estos últimos provean por delegación el servicio público de
agua potable y de saneamiento88. Como ya lo anunciáramos en el Acápite 2, la
inmutabilidad es propia del derecho de los contratos, constituye una
88 Art. 249, Constitución Política del Ecuador.
61
contradicción con el propósito de la regulación económica de los monopolios
naturales89.
Por ejemplo, el contrato original pudo no haber considerado la contratación
entre la empresa de agua con empresas relacionadas con ella misma, como en
el caso que la empresa de agua adjudique un proyecto de construcción a una
empresa de construcción e ingeniería cuyos dueños son los mismos que los de
la empresa de agua potable. En un principio este tipo de contratos puede
resultar en un menor costo, pero también puede ser el caso que la empresa de
agua adjudique el contrato a un precio más alto con lo que los usuarios del
servicio de agua tengan que pagar más en su tarifa para pagar el precio de la
adjudicación. Siendo que el contrato original no contemplaba esta
circunstancia, y sumado el hecho que la Constitución ecuatoriana impide que el
contrato pueda modificarse por una ley u otra disposición, y suponiendo la falta
de voluntad de la empresa de agua para modificar su contrato, el gobierno se
ve imposibilitado de evitar el costo no indispensable, con lo que finalmente se
produce la siguiente paradoja: se busca regular un monopolio natural para
evitar precios monopólicos, pero un contrato incompleto puede asegurar al
mismo monopolio aquellos precios. El caso ecuatoriano es más extremo, pues
una ley posterior no podría cambiar el contrato sino solo una reforma
constitucional, con lo que se transforma en inmutable una situación que es
contradictoria con el espíritu y propósito de la regulación económica de los
monopolios naturales y de los principios constitucionales de eficiencia,
responsabilidad, universalidad, accesibilidad, continuidad y calidad. Una
eventual reforma constitucional, por su parte, podría llevar a otro absurdo: que
el monopolista ocurra ante un tribunal internacional para demandar la
expropiación de su propiedad sobre rentas monopólicas90.
Con relación a las competencias y atribuciones de los reguladores nacionales,
estos, por regla general, poseen en mayor o menor medida una similitud.
Ahora, si existe esta similitud cabe preguntarse, entonces, por qué existen
experiencias más y menos exitosas entre los diferentes países que poseen
similares competencias y atribuciones. ¿Podrá una explicación basada en la
mayor o menor cantidad de atribuciones constituir un baremo de análisis?
Respecto de los instrumentos de regulación resalta que la fijación de precios se
encuentre, en el caso argentino y ecuatoriano, en el contrato de concesión.
Esta práctica se diferencia del caso chileno que contiene las fórmulas tarifarias
y su procedimiento de cálculo en la ley y sus reglamentos. Sobre este particular
resalta la inmutabilidad del contrato por sobre la de la ley, pues en el primer
caso su modificación depende de las dos partes interesadas, mientras que en
el segundo depende de la voluntad del gobierno y de los congresistas por
modificar situaciones que puedan no favorecer el bienestar general. Visto
desde otra perspectiva, un contrato puede asegurar una serie de condiciones
de entrada para el inversionista que se mantendrán invariables —en la medida
de lo acordado— en el tiempo. Esta virtud asociada a la seguridad jurídica en el
corto plazo, es menos clara en el largo plazo, toda vez que las condiciones
generales pueden variar y afectar al inversionista, con lo que el argumento de
89Sobre este punto, véase Hantke (2005).
90 No está demás advertir al lector que esta paradoja constituye una hipótesis ya planteada por Hantke su
tesis doctoral, que concluyó que por definición los derechos de propiedad se ven limitados por la
regulación económica.
62
la seguridad jurídica se torna menos claro desde la perspectiva del
inversionista.
En la misma línea, un contrato bien escrito debería ser capaz de soportar los
imprevistos que depara el largo plazo. Sin embargo, el costo para las partes
puede ser muy elevado. La solución alternativa, esto es que sea la legislación
la que contenga estas disposiciones, puede resultar igualmente onerosa, toda
vez que el costo de modificar una ley no es cero; pero, a diferencia del costeo
del contrato, el mayor costo que la modificación de la ley imponga será,
principalmente, en contra del erario público.
Moviéndonos al Acápite 5, los actos jurídicos existentes en la legislación de los
cinco países para otorgar derechos de prestación de servicios de agua potable
son variados. Resalta la diferencia de Chile respecto de los demás países,
quien adopta la licencia, en contraposición al contrato de concesión adoptado
por los demás países. La diferencia estriba en la propiedad de los activos. Así,
en Chile los bienes que el Estado tenía en dominio en las empresas estatales
fueron transferidos con la participación accionaria en aquellas, de modo tal que
si el Estado de Chile deseare retomar esta actividad —que por de pronto su
constitución no le encomienda ni le reconoce— deberá readquirir todos los
bienes. De este modo, la forma en que Chile regula la actividad de los privados
en la provisión de los servicios de agua potable y alcantarillado es mucho más
una función del Estado, que las demás aproximaciones que son más cercanas
a la lógica del derecho civil de los contratos.
En lo que se refiere a los mecanismos de participación o consulta ciudadana
previstos en la legislación comparada de servicios de agua potable todas las
jurisdicciones consultadas poseen instancias para estos efectos. Destaca la
Ley de Participación Popular de Bolivia y las normas previstas en la legislación
sectorial de Perú, quienes permiten un alto grado de involucramiento de la
comunidad en la materia regulatoria. También es destacable la iniciativa
argentina sobre audiencia pública, que sin encontrarse contemplada en su
legislación, el regulador (ETOSS) ha implementado a través de sus normas
reglamentarias. Contrastan estas iniciativas con la legislación chilena que no
permite la participación ciudadana91 y prescinde de la consulta ciudadana para
que el regulador pueda tomar sus decisiones.
Finalmente, en lo que dice relación con los mecanismos previstos para
transparentar la información relativa a la regulación y los contratos de servicios
de agua potable, profundizamos dos perspectivas.
La primera de aquellas perspectivas decía relación con las facultades que
tenían los reguladores para recabar información de sus regulados, en un
proceso considerado crítico para el éxito del objetivo de maximización del
bienestar general. En general, se observa de las legislaciones que más han
profundizado en la entrada de capital privado a la industria, como Argentina y
Chile, un alto grado de regulación en materia de recopilación de información del
regulado. Argentina, en particular, posee un desarrollo importante en materia
de contabilidad regulatoria, al igual que Chile.
91 Para ser precisos, los «interesados» podrán hacer observaciones durante el lapso inicial del
procedimiento de cálculo tarifario, por 60 días, a las bases que servirán posteriormente para la
elaboración de los estudios tarifarios del regulador y de la empresa.
63
La segunda perspectiva se refería a la transparencia de la información que
maneja el regulador con relación a la comunidad. En este caso, existe en todos
los países normas sobre publicidad de la información que mantiene el sector
público, que sin contar con algún tecnicismo doméstico que elimine a los
reguladores del sector público, es extensiva a los organismos reguladores en
estudio.
H. Conclusión
Como es de esperar, la legislación sectorial del agua potable en Argentina,
Bolivia, Chile, Ecuador y Perú, es bastante extensa y diversa. Del mismo modo,
la experiencia de estos países difiere en el éxito que han tenido con el ingreso
de capital privado a la prestación del servicio público de agua potable y
alcantarillado. Baste recordar el término de la concesión de Aguas Argentinas
S.A. y Azurix en Buenos Aires, Aguas del Aconquija en Tucuman, Aguas del
Illimani y del Tunari en Bolivia, para querer profundizar en la eficacia de los
marcos regulatorios nacionales.
Luego de revisadas estas cinco legislaciones, queda por establecer las
causalidades que unen a las experiencias exitosas y a las no exitosas. Esto
favorecerá el desarrollo de políticas públicas pertinentes a las realidades que
cada uno de estos países enfrentan.
64
Bibliografía
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Aires, Ediciones Ciudad Argentina.
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Research Centre, Agua Sustentable y Visión Social del Agua.
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naturales ¿Es la eficiencia económica parte de aquel orden?, inédito.
Ogus, Anthony (1994), Regulation: Legal Form and Economic Theory, Oxford,
Oxford University Press.
OPS/OMS (Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de
la Salud) (2000), “Informe analítico: Argentina”, Evaluación de los servicios
de agua potable y saneamiento 2000 en las Américas, Sistema
Interamericano de Información en Saneamiento Ambiental (SISAM).
65
CONFLICTOS DE LA EMPRESA PRESTADORA CON LAS PRÁCTICAS
REGULATORIAS DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y ALCANTARILLADO Y
SU IMPACTO EN LA POBREZA.
EL CASO DEL CONTRATO DE CONCESIÓN DEL ÁREA METROPOLITANA
DE BUENOS AIRES92
Autor: Licenciado Emilio J. Lentini93
I. INTRODUCCIÓN
Durante la década de 1990, en la mayoría de los países de la región se han
hecho intentos encaminados a superar las deficiencias y retrasos de los
servicios de agua y alcantarillado. En varios países se aplicó una estrategia
basada en la participación del sector privado como operadores e inversionistas
de los servicios, en un marco de reorganización de las funciones sectoriales,
entre las cuales se destaca la creación de organismos específicos para la
regulación y el control de los servicios.
Por otra parte, se reconoce que las deficiencias de los servicios de agua y
alcantarillado afectan principalmente a la población en condiciones de pobreza,
entre la cual se observa una proporción más alta de déficit de cobertura y
mayores problemas de calidad de los servicios, además de sufrir los impactos
del deterioro del medio ambiente que las condiciones de los servicios provocan.
Esta situación agrava y potencia las situaciones de pobreza en la medida en
que la falta de servicios y la baja calidad de estos inciden negativamente en las
condiciones de salud y no satisfacen las necesidades básicas de la población
de bajos recursos.
El objetivo de este artículo es analizar la conjunción de las dos dimensiones
enunciadas en los párrafos precedentes en relación con las políticas públicas
sectoriales, es decir, cómo y de qué manera los conflictos de las empresas
prestadoras y la práctica regulatoria han influido en la calidad de vida de la
población en condiciones de pobreza.
Con esta finalidad, el análisis se encara a través de un estudio de caso
habiéndose elegido para esto el Contrato de Concesión de los Servicios de
Provisión de Agua Potable y Desagües Cloacales del Área Metropolitana de
Buenos Aires, suscrito entre el Estado Nacional y Aguas Argentinas S.A., el
cual, por su magnitud y antigüedad en la instrumentación de la agenda de los
años noventa, constituye una experiencia emblemática.
II. EL SERVICIO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE LA CIUDAD
DE BUENOS AIRES Y EL ÁREA METROPOLITANA
92 Este artículo fue finalizado en los primeros días de marzo de 2006. Cabe mencionar que el día 22 de
marzo de 2006 el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto Nº 303/06 mediante el cual se rescindió el
Contrato de Concesión de Aguas Argentinas S.A.
93 El documento se elaboró con la participación del Licenciado Leandro Rodríguez en carácter de coautor,
y la colaboración de la señorita Federica Brenner como asistente técnico en la búsqueda de información y
procesamiento de datos.
66
Parauna mejor descripción y análisis del desempeño de la Concesión resulta
conveniente identificar dos períodos: el primero que abarca desde el inicio del
Contrato de Concesión (mayo de 1993) hasta diciembre de 2001; y el segundo,
desde enero de 2002 hasta diciembre de 2005.
A. Desde el inicio del contrato (1993) hasta 200194
El 1º de mayo de 1993, Aguas Argentinas S.A. se hizo cargo de la prestación
de los servicios concesionados que hasta ese entonces estaban a cargo de la
empresa estatal Obras Sanitarias de la Nación.
El marco legal original de la Concesión estaba constituido por la ley 23.696 de
Reforma del Estado, el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) Nº 999/92
que fijó el marco regulatorio para la prestación del servicio de agua potable y
alcantarillado, el Contrato de Concesión y, en lo que sea de aplicación, la ley
orgánica de Obras Sanitarias de la Nación. Las renegociaciones contractuales
habilitadas por el Decreto PEN Nº 149/97 modificaron dicho marco legal
original en dos oportunidades: por Decreto PEN Nº 1167/97 y por las
resoluciones de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable
(SRNyDS) Nº 601/99 y 602/99. A partir del año 2002 el Contrato de Concesión
se estuvo renegociando en los términos previstos en la Ley 25.561 y sus
reglamentaciones.
La participación privada se implementó mediante un Contrato de Concesión por
un plazo de 30 años. El contrato contenía compromisos de inversión del orden
de los 4.000 millones de dólares, metas explícitas de cobertura y calidad del
servicio y en él se establecían mecanismos de revisiones tarifarias ordinarias
quinquenales, así como revisiones extraordinarias por incremento de costos.
La empresa concesionaria, Aguas Argentinas S.A., es un consorcio integrado
por accionistas extranjeros y nacionales, cuyo principal accionista y operador
responsable es el grupo empresario de origen francés Suez (antes Lyonnaise
des Eaux–Dumez).
Si bien la prestación de los servicios mejoró con respecto a la gestión estatal,
no se cumplieron las metas fijadas en el Contrato de Concesión. Se registraron
importantes incumplimientos en el plan de inversión para la expansión del
servicio y en el nivel de calidad de este, especialmente en cuanto al tratamiento
de las aguas servidas.
Cuadro 1
94 Los cuadros y gráficos presentados en este capítulo son de elaboración propia sobre la base de los
Informes Anuales de la concesionaria y de sus estados contables.
67
Inicio concesión Año 2001 Diferencia
Habitantes Area Concesión (en miles) 9115 9199 84
Cobertura del servicio de agua 71% 79% 8%
Cobertura del servicio de alcantarillado 57% 63% 6%
Red de agua (en miles de kms.) 11 14,3 3,3
Red de alcantarillado (en miles de kms.) 7,2 9,5 2,3
Agua producida (millones de m3/día) 3,8 4,1 0,3
Facturación anual (en millones de u$s) 304 608 304
Cantidad de usuarios agua (en miles) 2036 2635 599
Cant. de usuarios alcantarillado (en miles) 1729 2184 455
Porcentaje de usuarios medidos 5% 12% 7%
Principales datos de la Concesión. Comparación 1993 – 2001
POBLACIÓN
SERVIDA
REDES Y DATOS
DE PRODUCCIÓN
COMERCIALES
Concepto
Aguas Argentinas S.A. no ejecutó el total de las inversiones previstas. Según el
contrato original al año 2001 debían haberse invertido 1.976,9 millones de
dólares de Estados Unidos, pero se ejecutaron 300 millones de dólares. En ese
mismo año la cobertura del servicio de agua potable era del 79% de los
habitantes del área concesionada en comparación con el 88% estipulado en el
contrato original (incumplimiento equivalente a 800.000 habitantes sin servicio).
Cuadro 2
En materia del servicio de
alcantarillado, el retraso afecta
aproximadamente a 1.032.000
habitantes, dado que la cobertura
alcanzada fue de un 63% en vez del
74% previsto en el contrato original.
El rezago en materia de tratamiento
de aguas servidas resulta aún más
relevante, ya que en el contrato original se preveía que en el 2001 el
tratamiento primario de los desagües debía cubrir al 74% de la población y solo
se alcanzó el 7%.
De acuerdo con lo planeado originalmente, las inversiones en rehabilitación y
renovación de la infraestructura no han sido eficaces para mejorar los niveles
de pérdida de la red de agua y los desbordes de las redes de alcantarillado
(“espiches”). Esta deficiencia se ha traducido en problemas de baja de presión
en casi el 70% de la red de agua potable, afectando en numerosos casos la
continuidad del servicio, particularmente durante los meses de verano.
En materia de atención a usuarios, Aguas Argentinas S.A. ha demostrado alta
eficacia en la resolución de reclamos que no inciden en su rentabilidad y baja
en aquellos que sí la perjudican.
B. Período 2002-2005
A partir del año 2002, la Concesión entró en una etapa de renegociación que,
como ya se mencionó, está desembocando en el retiro del Grupo Suez como
operador y de los otros accionistas internacionales.
Las inversiones realizadas durante este período se han destinado
principalmente a preservar la calidad del servicio y, en menor medida, a
expandir las redes. Las inversiones correspondientes al plan de saneamiento
Conceptos Metas originales
del Contrato
Metas
Alcanzadas
Déficit
(miles de
hab)
Cobertura Agua 88% 79% 800
Cobertura
Alcantarillado 74% 63% 1032
Cobertura de
Tratamiento Primario
de Aguas Servidas 74% 7% 6180
Situación del servicio al año 2001
68
(colectoras, interceptoras y plantas de tratamiento de efluentes), han sido
prácticamente nulas.
La facturación acumulada durante el período 2002-2005 fue de 870 millones de
dólares, con costos operativos por 570 millones de dólares; las inversiones
fueron de 160 millones de dólares, mientras que lo restante se destinó al pago
de los servicios de la deuda. La tarifa ha quedado congelada frente a una
inflación del 72% para el período 2002-2005, por lo que la posibilidad de
realizar inversiones se ha ido deteriorando.
Recientemente se ha creado un fideicomiso como mecanismo de control para
realizar obras de expansión y para la correcta aplicación de los fondos
recaudados por la concesionaria. El fideicomiso se ha concentrado en financiar
obras de redes primarias, es decir, grandes conductos, con el criterio de
asegurar la capacidad de transporte con fondos de la Concesión y encarar la
construcción de las redes secundarias con financiamiento externo a esta.
Durante el año 2005 los fondos del fideicomiso se destinaron primordialmente a
obras de renovación y rehabilitación de las redes existentes.
En el proceso de renegociación, la concesionaria inició los trámites para la
rescisión del contrato alegando culpa o responsabilidad de la autoridad
concedente. El Estado, por su parte, rechazó la presentación de la
concesionaria e inició el proceso de ejecución de las garantías del contrato por
el valor de las multas impagas por la concesionaria.
C. Evolución de las tarifas e indicadores de rentabilidad y endeudamiento
La factura media que pagan los usuarios residenciales de los servicios de agua
potable y alcantarillado se incrementó en un 88% durante el período mayo
1993-enero 2002, muy por encima de la inflación de los precios minoristas, que
en el mismo período fue del 7,3%. El alza ha sido producto de varias revisiones
tarifarias que sufrió la Concesión, originadas tanto por el aumento en los costos
debido a la inflación, como por reclamos de la empresa prestadora, los que
pueden ser caracterizados como renegociaciones contractuales.
69
Gráfico 1
CONCESIÓN AGUAS ARGENTINAS S.A. : EVOLUCIÓN DE LA FACTURA MEDIA
1993-2005
$ 14,56
$ 16,53
$ 20,55
$ 21,65
$ 23,73
$ 26,25
$ 27,40 $ 27,40
$ 0,00
$ 5,00
$ 10,00
$ 15,00
$ 20,00
$ 25,00
$ 30,00
Oferta AASA
(mayo 1993)
Primera revisión
tarifaria (junio
1994)
Incorporación del
SU (nov 1997)
Segunda revisión
tarifaria (mayo
1998)
Incorporación del
MA (nov 1998)
Revisión
Quinquenal (enero
2001)
Revisión
Quinquenal (enero
2002)
Diciembre 2005
Factura media
Factura media sin SUMA
IPC
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Índice de precios al consumidor (IPC) y las
revisiones tarifarias.
Cabe mencionar que si bien la tarifa media ha crecido en un 88%, la tarifa
mínima de los servicios ha tenido un aumento del 200% debido a la
introducción de cargos fijos que se cobran a todos los usuarios por igual, sin
importar el consumo o el monto de la factura. Sin duda ello ha recaído en
muchos casos en los usuarios más pobres de la Concesión.
La primera revisión de tarifas ocurrió al año de otorgado el contrato y resultó en
un aumento del 13,5%. Luego, en 1997 y 1998, como parte de una
renegociación contractual, se aprobó la creación de un cargo fijo denominado
Servicio Universal y Medio Ambiente (SUMA), que compensaba la eliminación
del cargo de conexión para nuevos usuarios y de nuevas obras de
saneamiento, y significó un incremento de la tarifa media residencial de 37%.
En el año 1998 también se puso en vigencia otro aumento del orden del 5,31%,
por inflación de costos. Por último, de la primera revisión quinquenal de tarifas
realizada al finalizar la renegociación contractual que tuvo lugar durante el
período 1997-1999 –con un atraso de dos años– resultaron aumentos tarifarios
de un 12,3% distribuidos en tres cuotas de 3,9% aplicables en los años 2001 al
2003, más un incremento del 1% en el año 2001 y del 0,5% en el 2002 por
ajustes de costos o inflación. El aumento correspondiente al 2003 fue
suspendido por la ley de emergencia económica del año 2002. Además, se
crearon otros cargos fijos, por lo que el impacto final en la tarifa media
residencial fue de 10,4% en el año 2001 y del 4,4% en el 2002. Estos
aumentos fueron, en gran parte, resultado de la renegociación contractual, que
en numerosos aspectos favoreció a la empresa concesionaria.
Desde la crisis económica del año 2002, que culminó con una importante
devaluación del peso argentino, las tarifas no han tenido cambios debido a la
aplicación de la ley antes mencionada.
70
Resultado Neto/Ventas 13%
Result.Neto / Patrimonio Neto 23%
Deuda / Patrimonio Neto 2,4
Rentabilidad y Endeudamiento de Aguas
Argentinas S.A. (Promedio Años 1994-2001)
Cuadro 3
En términos de rentabilidad contable, los
aumentos tarifarios se han traducido en
cifras altamente satisfactorias para una
empresa privada que actúa en un
mercado regulado y cuya demanda media resulta asegurada. Ello se verifica
claramente al medir la rentabilidad de la compañía en relación con las ventas y
el patrimonio neto. Asimismo, Aguas Argentinas S.A. optó por una estructura
de capital con un nivel de endeudamiento elevado, aun con respecto a los
admisibles para este tipo de compañías a nivel internacional.
III. ANÁLISIS SOCIOECONÓMICO DEL ÁREA REGULADA
Este apartado tiene como objeto describir el área de referencia de la Concesión
y la situación socioeconómica de sus habitantes. En él se analizan varias
dimensiones: la cobertura de los servicios, los niveles de pobreza por ingreso y
estructural y el grado de cobertura de los servicios públicos, demostrándose a
través del análisis de los indicadores las desigualdades que se presentan en el
área de la Concesión.
A. Descripción del área de referencia (geografía, población, división
política)
La Concesión de agua potable y saneamiento de la ciudad de Buenos Aires y
el área metropolitana abarca 3.000 km2 de extensión, aunque el área que se
debe servir es de 1.200 km2, y cuenta con una población de alrededor de
9.200.000 habitantes.
La división política administrativa del área regulada comprende la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y 17 partidos pertenecientes a la Provincia de
Buenos Aires. Resulta conveniente, con el fin de afinar el análisis, distinguir dos
subconjuntos entre los partidos pertenecientes a la Provincia de Buenos Aires.
• El Primer Cordón del Gran Buenos Aires (GBA1), que comprende los
partidos más cercanos a la Ciudad de Buenos Aires: Avellaneda,
General San Martín, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, Hurlingham,
Ituzaingó, Quilmes, San Isidro, Tres de Febrero y Vicente López.
• El Segundo Cordón del Gran Buenos Aires (GBA2), integrado por los
partidos del área metropolitana más alejados de la Ciudad de Buenos
Aires: Almirante Brown, Esteban Echeverría, Ezeiza, La Matanza, San
Fernando y Tigre.95
La cobertura de los servicios de agua potable es del 82%, lo que equivale a
7.566.000 habitantes, mientras que la del alcantarillado es del 62%,
extendiéndose a 5.710.000 habitantes.
95 Cabe aclarar que en la definición de segundo cordón que emplea el Instituto Nacional de Estadística y
Censos (INDEC) también se incluyen los partidos de Berazategui, José C. Paz, Malvinas Argentinas, San
Miguel, Florencio Varela, Merlo y Moreno, pero estos partidos no integran el área de la Concesión de
Aguas Argentinas S.A.
71
Partido Población
Población
Servida
Agua
Cobertura
Agua
Población
Servida
Alcantarillado
Cobertura
Alcantarillado
Capital Federal 2.776.138 2.776.138 100% 2.776.138 100%
Almirante Brown 515.556 200.199 39% 46.613 9%
Avellaneda 328.980 317.175 96% 215.333 65%
E. Echeverría 243.974 115.828 47% 44.492 18%
Ezeiza 118.807 17.812 15% 22.284 19%
General San Martín 403.107 385.316 96% 205.665 51%
Hurlingham 172.245 41.775 24% 0 0%
Ituzaingó 158.121 15.659 10% 0 0%
La Matanza 1.255.288 826.433 66% 744.072 59%
Lanús 453.082 442.772 98% 161.253 36%
Lomas De Zamora 591.345 493.583 83% 164.557 28%
Morón 309.380 261.737 85% 169.935 55%
Quilmes 518.788 518.788 100% 329.514 64%
San Fernando 151.131 135.601 90% 93.006 62%
San Isidro 291.505 291.505 100% 192.486 66%
Tigre 301.223 170.862 57% 17.402 6%
Tres de Febrero 336.467 280.957 84% 253.719 75%
Vicente López 274.082 274.082 100% 274.082 100%
TOTAL 9.199.219 7.566.222 82% 5.710.551 62%
La Ciudad de Buenos Aires alberga a 2.770.000 habitantes, cubre el 7% de la
superficie del área concesionada y concentra el 30% de la población.
Asimismo, tiene prácticamente un 100% de cobertura de agua potable y de
alcantarillado. En el cuadro 4 se muestran los datos de población y cobertura,
desagregados por jurisdicción.
Cuadro 4
POBLACIÓN Y COBERTURA DEL SERVICIO,
POR PARTIDOS (año 2004)
Fuente: Instituto
Nacional de
Estadística y Censos (INDEC), Censo Nacional de Hogares, Población y Vivienda 2001.
Informe Anual de la Concesionaria, año 2004.
A modo de resumen de datos, en el cuadro 5 se exponen la población y la cobertura
de los servicios de la Ciudad de Buenos Aires, el GBA1 y el GBA2.
Cuadro 5
POBLACIÓN Y COBERTURA DEL SERVICIO. CUADRO RESUMEN
(año 2004)
Partido Población
Población
Servida
Agua
Cobertura
Agua
Población
Servida
Alcantarillado
Cobertura
Alcantarillado
Cdad Bs As 2.776.138 2.776.138 100% 2.776.138 100%
Total GBA1 3.837.102 3.323.349 87% 1.966.544 51%
Total GBA2 2.585.979 1.466.735 57% 967.869 37%
Área de concesión 9.199.219 7.566.222 82% 5.710.551 62%
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Censo Nacional de Hogares,
Población y Vivienda 2001. Informe Anual de la Concesionaria, año 2004.
Como puede observarse, el grado de cobertura de los servicios disminuye a medida
que uno se aleja de la Ciudad de Buenos Aires. Mientras que en ella la cobertura de
los servicios es prácticamente total, en el GBA2 solo seis de cada 10 ciudadanos tiene
acceso a la red de agua potable, y únicamente cuatro de cada 10 a las redes de
alcantarillado. Esta heterogeneidad se verá plasmada en el análisis socioeconómico
del área que se presenta en la subsección siguiente.
Cabe mencionar también que, en algunos casos, los datos aquí expuestos omiten a la
población de bajos recursos que vive en villas de emergencia o asentamientos
precarios.
72
B. Indicadores socioeconómicos
Dado que no existe información estadística desagregada por partidos para el área
metropolitana de Buenos Aires (AMBA), se considerará el conglomerado urbano
utilizado por el INDEC. Este abarca la Ciudad de Buenos Aires más 24 partidos de la
provincia de Buenos Aires, es decir, la totalidad del área de Concesión más otros siete
partidos del conurbano bonaerense.96 Esta área más extensa será denominada
AMBA-INDEC.
En el área metropolitana de Buenos Aires (AMBA-INDEC), la tasa de desocupación es
del 12% y la de subocupación se eleva al 14,3%, según los datos del tercer trimestre
de 2005.
A su vez, cabe hacer notar que la tasa de mortalidad infantil en la Ciudad de Buenos
Aires es de 9,3o/oo pero aumenta hasta 16o/oo en los partidos del Gran Buenos Aires, y
que el 54% de las personas que residen en el AMBA-INDEC posee algún tipo de
cobertura de salud (obra social, plan privado o mutual).
Al considerar aspectos relevantes concernientes a las viviendas se observa que en la
Ciudad de Buenos Aires el 71% de los hogares se localiza en viviendas de propiedad
horizontal, mientras que en los partidos de la provincia de Buenos Aires este
porcentaje baja al 12%, reflejando la disparidad de densidad entre ambas zonas. Otra
característica es que en las casas habitan familias compuestas por un mayor número
de miembros que en los departamentos.
Asimismo, se observa que en el AMBA-INDEC alrededor del 70% de los hogares son
propietarios de la vivienda y del terreno en el que habitan, sin registrarse mayores
discrepancias entre las áreas. No ocurre lo mismo respecto de los inquilinos, que en la
Ciudad de Buenos Aires alcanzan a un 22% de los hogares, mientras que en los
partidos bonaerenses son tan solo un 8%
Cabe destacar que en el conurbano bonaerense cuatro de cada 10 hogares presentan
algún elemento de precariedad en los materiales de la vivienda, mientras que en la
Ciudad de Buenos Aires más del 90% de las viviendas no registra parámetros de
precariedad (categoría CALMAT I empleada por el INDEC).
También se manifiesta la precariedad de las condiciones sanitarias de un porcentaje
relativamente alto de habitantes en el conurbano bonaerense: el 15,31% posee
cañerías dentro del terreno, pero fuera de la vivienda, y un 2,45% se abastece con
provisión fuera de su terreno. Es decir, alrededor de 1.500.000 personas no poseen
cañería dentro de la vivienda.
Las soluciones alternativas son cuantitativamente importantes. Ante la falta de red
pública de agua potable, el 26% de la población del conurbano que posee cañerías
dentro de la vivienda extrae el agua para beber y cocinar de perforaciones, mientras
que el 30% cuenta con desagüe a cámara séptica y pozo ciego debido a la falta de
desagüe a la red pública, y el 15%, desagüe a pozo ciego, hoyo o excavación en la
tierra por la misma razón.
C. Nivel de pobreza por ingreso
1. Línea de pobreza e indigencia
El método para medir la línea de pobreza consiste en evaluar la capacidad de
satisfacer las necesidades alimentarias y no alimentarias esenciales. Para esto se
determina el precio de la canasta básica total, y si los ingresos totales del hogar se
encuentran por debajo del valor de esta canasta, se considera que el hogar y las
96 Estos partidos son: Berazategui, José C. Paz, Malvinas Argentinas, San Miguel, Florencio Varela, Merlo
y Moreno, cuya población representa aproximadamente el 20% del AMBA-INDEC.
73
personas que lo integran son pobres. El importe de la canasta básica total en enero de
2006 fue de $273.01 pesos (91 dólares a un tipo de cambio de 3 pesos por dólar) por
adulto, es decir, $843.60 (281.2 dólares) por familia tipo.97
De acuerdo con los últimos datos disponibles, que corresponden al primer semestre de
2005, el nivel de pobreza en el aglomerado del Gran Buenos Aires asciende a 37,7%
de las personas, observándose una gran disparidad entre la Ciudad de Buenos Aires
(13,.8%) y el conurbano bonaerense (45,1%).
Si bien no existen datos recientes por cordones urbanos, puede observarse que existe
una diferencia considerable entre el primer y el segundo cordón urbano de la provincia.
Esta afirmación es corroborada por los datos del primer semestre del año 2003, según
los cuales en la Ciudad de Buenos Aires el 21,7% de los habitantes era considerado
pobre, mientras que en el GBA1 el porcentaje aumenta al 48% y en el GBA2 al 71,3%,
de acuerdo con información del INDEC. Estos datos muestran el nivel de desigualdad
de la población del área de la Concesión.
A diferencia de la línea de pobreza, el concepto de la línea de indigencia se centra
exclusivamente en la canasta alimentaria. En este caso, se compara el nivel de
ingresos totales con el valor de la canasta de alimentos capaz de satisfacer un umbral
mínimo de necesidades energéticas y proteicas. El valor de esta canasta era de
$125,81 (41,94 dólares) por adulto en enero de 2006, es decir, alrededor de $388,75
(129,58 dólares) por familia tipo.
En el primer semestre de 2005 los registros muestran que el 12,6% de las personas
que habitan el aglomerado del Gran Buenos Aires se encontraban por debajo de la
línea de indigencia. Mientras que en la Ciudad de Buenos Aires el 3,9% de la
población era indigente, en el conurbano bonaerense este porcentaje se elevaba al
15,3%. Al igual que en el caso de la línea de pobreza, nuevamente se encuentra una
marcada diferencia entre la ciudad y el conurbano, así como una disparidad entre el
primer y el segundo cordón urbano.
Asimismo, puede verse que la incidencia de la pobreza y de la indigencia es mayor
entre las personas que entre los hogares, lo que demuestra que es mayor el número
de integrantes en los hogares pobres que en los hogares que superan la línea de
pobreza.
Cuadro 6
PORCENTAJE DE HOGARES Y POBLACIÓN POBRES E INDIGENTES
EN EL AMBA-INDEC
Aglomerado Gran
Buenos Aires
Ciudad de Buenos
Aires
Primer Partidos del conurbano
semestre
2005 Porcentaje
hogares
Porcentaje
personas
Porcentaje
hogares
Porcentaje
personas
Porcentaje
hogares
Porcentaje
personas
Indigencia 8,7 12,6 2,7 3,9 11,2 15,3
Pobreza 27,4 37,7 9,7 13,8 34,7 45,1
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Encuesta Permanente de Hogares
(EPH).
La estrecha conexión entre pobreza, desocupación y caída del producto bruto interno
(PIB) tiene también una significativa incidencia en la evolución de la cobertura y la
calidad del servicio. La inestabilidad macroeconómica, así como el proceso de
concentración de la riqueza y el desempleo, en conjunto con políticas de desatención
de la infraestructura pública por parte del Estado (en sus papeles de inversor,
promotor, regulador o contralor) son barreras que forman parte de un sistema que no
ha logrado alcanzar los niveles de cobertura y calidad de los servicios para satisfacer
de forma adecuada las necesidades de la población, especialmente de aquella con
mayores carencias.
97 Un hombre y una mujer entre 30 y 59 años de edad, un niño entre 7 y 9 años, y otro entre 4 y 6 años.
74
D. Análisis del nivel de Necesidades Básicas Insatisfechas en el área
regulada
Otra forma de medir la pobreza es mediante el análisis de las Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), en el que se considera la falta de acceso a servicios como
vivienda, agua potable, electricidad, educación y salud. A continuación se presentan
los datos del último censo, año 2001, para el área regulada:
Cuadro 7
HOGARES Y POBLACIÓN CON NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS (NBI).
CUADRO RESUMEN
Con NBI Con NBI
Cdad Bs As 72.658 7,09% 212.489 7,80%
Total GBA1 114.128 10,08% 460.655 12,08%
Total GBA2 115.176 16,89% 514.964 20,01%
Área de concesión 301.962 10,64% 1.188.108 13,04%
Hogares Población
Partido
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Censo Nacional de Hogares,
Población y Vivienda, 2001.
Puede observarse nuevamente la gran disparidad entre los niveles socioeconómicos
que separan las tres zonas de la Concesión. Mientras que en la Ciudad de Buenos
Aires el porcentaje de necesidades básicas insatisfechas es de 7,8 %, en el Segundo
Cordón del Gran Buenos Aires una de cada cinco personas vive con sus necesidades
básicas insatisfechas.
E. Pobreza: comparación entre áreas servidas y no servidas
Tal como se ha verificado en el presente apartado, la pobreza por ingreso muestra una
relación inversa respecto del nivel de cobertura del servicio; es así que a mayor
pobreza, menor cobertura. La pobreza estructural, por su parte, está íntimamente
ligada al servicio, puesto que dentro de las necesidades básicas insatisfechas figura la
falta de servicios de agua y saneamiento.
Gráfico 2
Si bien los usuarios servidos
pagan hoy una tarifa
“solidaria”, el cargo SUMA
para la expansión del
servicio, la inflación a partir
del período de renegociación
contractual y el
congelamiento de las tarifas
ha hecho que en la actualidad
ese cargo se esté utilizando
para obras de renovación y
rehabilitación del servicio.
Asimismo, cabe mencionar
que la mayor parte de las redes existentes no fueron pagadas por sus usuarios, sino
que, dado el carácter deficitario de las empresas estatales bajo cuyo régimen se
construyó una gran proporción de las redes existentes, hubo una contribución
Deficit Cobertura Agua
Deficit Cobertura Cloaca
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
Cdad Bs As Total GBA1 Total GBA2
Pobreza
Indigencia
Deficit Cobertura Agua
Deficit Cobertura Cloaca
75
sustantiva del conjunto de la población, vía impuestos (explícitos e inflacionarios), a su
financiamiento.
Como conclusión de este apartado se puede decir que existe una gran “deuda” con los
usuarios no servidos, que en su gran mayoría pertenecen a la población de menores
recursos, situación que no puede desconocerse a la hora de promover políticas de
inversión y esquemas regulatorios.
F. Inversiones realizadas y pobreza
1. Expansión y sustentabilidad del servicio
En estos 12 años de concesión se ha invertido 1.460 millones de dólares, y se ha
expandido la red de agua a alrededor de 1.000.000 de habitantes y la de alcantarillado
a cerca de 550.000 habitantes. Estas extensiones han alcanzado a parte de la
población más pobre del área regulada. Por otro lado, para aquellos hogares
conectados, en los que la calidad del servicio no era del todo satisfactoria, los índices
de calidad han mejorado.
Además, un panorama de crecientes exigencias, impuestas por la evolución de la
realidad social, política, económica, climática y física, fue poniendo de manifiesto las
debilidades de la Concesión para darles respuesta adecuada.
En este sentido, las demandas sociales han variado radicalmente en la última década.
El comportamiento del concesionario, los incumplimientos contractuales acumulados a
fines del año 2001 y las renegociaciones fallidas, generaron una valoración negativa
de la Concesión por parte de la opinión pública, de las asociaciones de usuarios, de
las nuevas autoridades gubernamentales y otros organismos conexos (Defensorías del
Pueblo, entidades de control, municipios), creando un contexto desfavorable para la
nueva renegociación contractual iniciada a principios del año 2002.
Las consecuencias en la actividad familiar y el estado de la salud de la población que
ha tenido el déficit de cobertura de los servicios y del tratamiento y disposición de los
efluentes han tornado socialmente intolerables las condiciones actuales de la
prestación. Esto se hace evidente si se tiene en cuenta que actualmente en el área de
la Concesión existen alrededor de 1.600.000 habitantes que no cuentan con servicio
de agua potable por red, y que cerca de 3.500.000 habitantes no disponen de servicio
de alcantarillado, mientras que solo el 10% del caudal de los efluentes captados recibe
tratamiento. Se estima que alcanzar tales metas demandará una inversión de
aproximadamente 3,5 millones de dólares en los próximos 15 años.
Este desafío supone reconocer las características socioeconómicas del área regulada
y del área que es preciso cubrir. Supone, además, reconocer las externalidades
positivas que conllevan la conexión del servicio y el saneamiento integral de la cuenca,
así como generar en ella sustentabilidad social, sanitaria, ambiental y económica.
A continuación se incluye un cuadro que muestra cómo ha sido el cumplimiento de las
metas de cobertura por jurisdicción o partido, comparando lo logrado hasta el año
2004 con lo previsto originalmente en el contrato.
76
Cuadro 8
Metas de cobertura estipuladas en el contrato de concesión respecto de las alcanzadas hasta el 2004 por partidos
Meta
contrato Alcanzada
Grado de
cumplimiento
Meta
contrato Alcanzada
Grado de
cumplimiento
(1) (2) (2)/(1) (1) (2) (2)/(1)
Ciudad de Buenos Aires 99,0% 100,0% 100% 100,00% 99,0% 100,0% 100% 100,00%
Vicente López 98,0% 100,0% 100% 100,00% 95,0% 100,0% 100% 100,00%
San Isidro 81,0% 100,0% 100% 100,00% 35,0% 100,0% 66% 66,03%
Tigre 24,0% 74,2% 57% 76,45% 8,0% 62,6% 6% 9,23%
San Fernando 64,0% 93,0% 90% 96,48% 24,0% 69,8% 62% 88,17%
Morón – Morón (a)
Morón – Ituzaingó (a)
Morón – Hurlingham (a)
La Matanza 54,0% 77,0% 66% 85,50% 55,0% 69,4% 59% 85,41%
Tres de Febrero 69,0% 97,6% 84% 85,56% 57,0% 91,0% 75% 82,86%
San Martín 77,0% 98,4% 96% 97,14% 40,0% 67,0% 51% 76,15%
Avellaneda 83,0% 97,6% 96% 98,78% 37,0% 96,8% 65% 67,62%
Lanús 76,0% 98,4% 98% 99,31% 17,0% 98,4% 36% 36,17%
Lomas De Zamora 53,0% 94,4% 83% 88,42% 30,0% 54,8% 28% 50,78%
Almirante Brown 13,0% 72,2% 39% 53,78% 9,0% 38,0% 9% 23,79%
E. Echeverría – E.Echeverría
E. Echeverría – Ezeiza
Quilmes (b) 89,0% 98,4% 100% 101,63% 48,2% 60,9% 64% 104,30%
Fuente: Contrato de Concesión, Decreto 1167/96 e Informe Anual 2004 de Aguas Argentinas S.A.
(a) Por Contrato de Concesión el área no servida de alcantarillado en el Partido de Morón quedó excluida de la Concesión.
(b) Dado que Quilmes se incorpora a la concesión en 1996, “cobertura al incio” corresponde a 1996 y “metas contrato” al decreto 1167/96.
53,53%
36,84% 61,60% 37,0% 18,41%
93,2% 49,89%
Partido Cobertura al
inicio
10,0% 49,75%
30,0%
AguaC
obertura 2004
Alcantarillado
Cobertura al
inicio
Cobertura 2004
26,6% 26,6% 26,56% 100,00%
59,8% 8,0%
77
IV. PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL Y DE LOS MUNICIPIOS.
EXPERIENCIAS Y LECCIONES REFERIDAS AL TRATAMIENTO DE LA
POBREZA EN LA CONCESIÓN
En este capítulo se analizan diferentes experiencias llevadas a cabo en la Concesión
relacionadas con la participación de la sociedad civil, los usuarios y los municipios
respecto de los problemas del servicio. Se han impulsado especialmente los temas
vinculados a la expansión del servicio, atendiendo a que, como ya se ha mencionado,
la exclusión de los habitantes sin servicio constituye el principal problema de la
Concesión y de su relación con la pobreza.
Se exponen también experiencias registradas en la Concesión, como el conflicto por el
Cargo de Infraestructura, el Programa de Tarifa Social, el Caso Social, el Programa de
Barrios Carenciados, el Plan Agua Más Trabajo y la participación de los usuarios en
general. Como conclusión se aborda el tema de la importancia de la participación de
los usuarios, la sociedad civil y los municipios en la construcción y operación de las
redes.
A. Cargo de infraestructura
Los conflictos iniciales generados por el Contrato de Concesión estuvieron
relacionados con la expansión de las redes de agua y alcantarillado; en particular, se
produjo una fuerte movilización de las organizaciones no gubernamentales cuando el
Cargo de Infraestructura (CI) que debían pagar los nuevos usuarios fue aumentado
tras la revisión tarifaria del año 1994.
El Cargo de Infraestructura era un concepto tarifario incluido en el contrato;
cubría los costos de la red de distribución secundaria y de conexión y debían
pagarlo los usuarios nuevos. Los valores originales establecidos en el contrato
eran de $325 para el servicio de agua y de $460 para el servicio de
alcantarillado.98 En 1994, estos cargos se incrementaron a $450 y $670,
respectivamente, para luego descender hasta llegar a $415 y $606 en el
momento de su anulación.
Estos valores provocaron reclamos y el no pago del cargo. Ante las dificultades
que enfrentaba la cobranza y en el marco de la renegociación del contrato en
1997, se creó el cargo denominado Servicio Universal (SU), con un valor
original de $2 por servicio y bimestre, como compensación por el Cargo de
Infraestructura. También se creó el cargo denominado Medio Ambiente (MA),
con un valor de $1 por servicio y bimestre para inversiones adicionales en
saneamiento no contempladas en el contrato original. Para los nuevos usuarios
se estableció, además, el Cargo de Incorporación al Servicio (CIS), con un
valor de $120 por servicio, que se debería pagar en 30 bimestres.
La creación del SU significó un subsidio por parte de los usuarios existentes a
favor de los nuevos usuarios, que fueron beneficiados con una disminución del
orden del 25% al 50% de su pago, considerando un cálculo de actualización de
los pagos durante el período de la Concesión, mientras que para los usuarios
conectados significó un incremento del 37% de la factura residencial promedio.
Tal como estaba concebido este esquema, los ingresos generados por estos
98 El tipo de cambio vigente en ese entonces era de $1 = 1 dólar.
78
nuevos cargos –SU, MA y CIS– no se traducían en su totalidad en incrementos
netos del ingreso, ya que su creación iba acompañada de la eliminación de
cargos tarifarios preexistentes y de mayores inversiones (Plan de Saneamiento
Integral, con un costo aproximado de 750 millones de dólares del año 1998).
B. Programa de Tarifa Social
En la primera revisión quinquenal de tarifas, que finalizó el 9 de enero de 2001, se
introdujo el concepto de tarifa social, estableciendo para su financiación un fondo de 4
millones de pesos por año, que se constituía mediante un subsidio cruzado aportado
por la totalidad de los usuarios de la Concesión. En ese entonces dicha suma
equivalía a 4 millones de dólares.
El beneficio de la tarifa social consiste en el otorgamiento de rebajas del valor de la
facturación de los servicios mediante módulos de descuento de $4 por servicio y
bimestre, pudiéndose otorgar uno o más módulos por usuario según la evaluación que
se realice de sus carencias.
La administración del programa quedó a cargo del ente regulador. Para su ejecución
se creó una comisión ejecutiva con participación del Ente Tripartito de Obras y
Servicios Sanitarios (ETOSS) y la Comisión de Usuarios. Este esquema cuenta con un
equipo técnico encargado de llevar a cabo las auditorias y el control de las listas
elaboradas por los Municipios, los cuales son los responsables primarios del trabajo de
campo y de la selección de los beneficiarios. Estas listas son aprobadas finalmente por
el Directorio del ETOSS, que los comunica a la concesionaria para que efectúe el
descuento en la factura, que aparece en forma discriminada.
Desde el 2002, año de la puesta en marcha del programa, hasta fines de 2005, se han
incorporado 106.133 cuentas de servicios, lo que equivale a alrededor de 400.000
habitantes. Asimismo, se implementó un programa de instituciones sin fines de lucro
(Res. ETOSS N° 10/03), que prevé descuentos tarifarios para entidades que presten
asistencia social y sanitaria directa. Desde su inicio hasta diciembre de 2005, el
Programa de Tarifa Social ha incorporado 1.049 instituciones.
C. Caso Social
En la primera revisión quinquenal se acordó que, junto con el Programa de Tarifa
Social, se establecería un mecanismo para limitar el corte de servicio por falta de pago
en los casos sociales críticos.
Respecto de la implementación de dicha restricción de corte, el ETOSS consultó al
Colegio de Graduados en Trabajo Social de la Capital Federal, con vistas a determinar
la definición y alcance del término “caso social”, atendiendo a las particularidades de
los servicios de agua potable y saneamiento.
Sobre la base del precitado aporte y la experiencia de campo acumulada en el estudio
de casos desde la implementación del Programa de Tarifa Social Comunitaria, se
aprobó la Resolución ETOSS Nº 112/04 en la que se establece:
• Impedimento de corte y/o restitución inmediata del servicio en caso de
haberse hecho efectivo el corte, sin cargo.
• Cambio de categoría en caso de que el inmueble sea usado como vivienda,
a fin de posibilitar la asistencia económica requerida.
79
• Monto de asignación acorde con la situación socioeconómica, de tal
manera que permita el acceso al servicio.
• Examen del espectro de pequeñas unidades económicas equivalentes a
emprendimientos familiares y/o comunitarios que se utilicen también como
unidades residenciales.
• Para el tratamiento de la deuda (aquellos usuarios no comprendidos en la
Resolución ETOSS N° 112/03), evaluación de la situación socio-económica
del grupo conviviente en el momento en que la deuda se contrajo.
D. Programa de Barrios Carenciados y el Modelo Participativo de
Gestión
El Programa de Barrios Carenciados también fue previsto en la revisión quinquenal de
tarifas concluida en el año 2001. Se trata de una acción tendiente a emprender obras
de redes secundarias para la expansión de los servicios de agua y alcantarillado en
barrios de población pobre y en villas de emergencia (agrupaciones de viviendas de
población de muy bajos recursos, sin tramado urbano y carentes de infraestructura
básica).
El Programa de Barrios Carenciados está organizado sobre la base de una mecánica
en cuyo marco la concesionaria suministra los materiales e insumos necesarios, los
vecinos aportan la mano de obra para la realización de los trabajos de expansión y el
Estado facilita la logística necesaria a través de las autoridades locales o municipios.
La gestión de la ejecución está a cargo de Aguas Argentinas S.A. y la coordinación y
el control corresponden al ETOSS.
El objetivo del Programa consiste en lograr la expansión o regularización técnicocomercial
del servicio en barrios precarios y villas de emergencia; el concepto básico
es que la comunidad debe aportar su trabajo para realizar la expansión. Se estima que
en el área de la Concesión hay alrededor de 2 millones de personas que habitan en
barrios y villas de las tipologías comprendidas en este Programa.
Hasta el año 2005 se habían finalizado obras que permitieron proveer el servicio de
agua a alrededor de 30.000 habitantes y se encuentran en ejecución obras que
comprenden aproximadamente a 65.000 habitantes, con un presupuesto previsto de
1.000.000 de dólares.
E. Plan Agua más Trabajo
Este Plan fue concebido en el año 2004 con el objetivo de mitigar el riesgo sanitario de
la población que carece del servicio de agua potable por red en el área de la
Concesión, mediante la construcción de obras de expansión del servicio. También fue
considerado como una forma de suplir los incumplimientos de los planes de expansión
por parte de Aguas Argentinas S.A., y de prevenir el agravamiento de esta situación a
partir de la crisis económica del 2001-2002.
El Plan se está implementando, en esta primera etapa, en el Partido de La Matanza de
la provincia de Buenos Aires y comprende inicialmente a alrededor de 125.000
habitantes, con un presupuesto de 3,5 millones de dólares.
El plan fue promovido por el Poder Ejecutivo Nacional y prevé el aporte y la
participación de la Subsecretaría de Recursos Hídricos, del Ente Nacional de Obras
Hídricas de Saneamiento (ENOHSA), del Ente Tripartito de Obras y Servicios
80
Sanitarios (ETOSS), del Municipio de La Matanza, de Aguas Argentinas S.A. y de
Cooperativas de Trabajo de Saneamiento (establecidas especialmente para tales
efectos e integradas por ciudadanos desocupados y beneficiarios de programas
nacionales de asistencia social).
Las obras son solventadas en su totalidad bajo la modalidad de subsidio, y los
recursos para su financiamiento provienen de fondos fideicomitidos de la Concesión
para proveer los materiales, y del ENHOSA para pagar el costo de organización y
formación de las cooperativas, así como para completar los costos de mano de obra.
Actualmente está en marcha una segunda etapa del plan con la cual se proyecta
incorporar al servicio a 175.000 habitantes adicionales.
F. La participación de los usuarios
En abril de 1999, en virtud de la Resolución ETOSS Nº 39, se creó la Comisión de
Usuarios (CU) dentro del ámbito de dicho ente y con su financiamiento. Asimismo, en
la Resolución se dispone que el Directorio debe someter a consideración de la
Comisión temas referidos a régimen tarifario, planes de inversión y expansión,
modificaciones de la calidad del servicio y modificaciones del reglamento y regímenes
de atención y reclamos de los usuarios.
Respecto de la participación efectiva de la Comisión de Usuarios deben destacarse los
siguientes temas: reglamento del usuario, comisión de tarifa social y proceso de
renegociación.
La participación de los usuarios y la sociedad civil en forma organizada plantean
grandes desafíos a la logística, contención y formación de grupos de trabajo, pero este
desafío no puede ser ignorado a la hora de proponerse nuevos métodos de expansión
del servicio, teniendo en cuenta que en el área de la Concesión viven 300.000
habitantes en villas de emergencia. En este sentido, entre otras cuestiones, para un
desarrollo eficaz de estas modalidades participativas habría que superar las prácticas
políticas oportunistas que suelen interferir en la organización comunitaria en este
medio.
V. CONCLUSIONES Y LECCIONES
Los conflictos contractuales originados por el comportamiento oportunista del
concesionario y la incapacidad de las autoridades estatales para corregir los desvíos
provocados por la empresa quedaron en evidencia en el incumplimiento de las metas
del servicio previstas en el Contrato de Concesión original.
En consecuencia, el diagnóstico de la situación actual está signado por el déficit en
cuanto a cobertura de los servicios, tratamiento y disposición de efluentes y
contaminación de los cursos de agua superficiales y subterráneos.
Es evidente que este desempeño deficitario incidió en mayor proporción en la
población en condiciones de pobreza del área de la Concesión, ya que esta población
es la que carece mayoritariamente de estos servicios. Una apreciación similar puede
efectuarse en relación con los incumplimientos en materia de tratamiento de los
efluentes del sistema de alcantarillado.
En definitiva, luego de 12 años de operación privada, los servicios presentan aún
importantes déficit cuya futura superación representa un gran desafío. Para satisfacer
81
las necesidades de la comunidad en términos del servicio y de la protección del medio
ambiente es preciso concretar inversiones dirigidas a lograr la expansión del servicio
de agua potable para incorporar a alrededor de 1,6 millones de habitantes, la
ampliación del servicio de alcantarillado para suministrarlo a 3,5 millones de
habitantes, y dar tratamiento a las aguas servidas para 8,6 millones de habitantes. Se
estima que alcanzar tales metas demandará una inversión de aproximadamente 3.500
millones de dólares, con una fuerte concentración en los próximos 10 años.
Estas circunstancias obligan a replantear el actual marco contractual a fin de lograr un
esquema sustentable cimentado en los siguientes lineamientos:
• Introducir cambios al contrato tendientes a modificar su naturaleza actual sobre
la base de una concesión integral y el financiamiento de la totalidad de los
costos casi exclusivamente con los ingresos tarifarios y el endeudamiento de
terceros.
• Procurar un financiamiento genuino a través de aportes de capital propio del
prestador privado, aportes del Estado con carácter reintegrable vía tarifa de
asignación específica o aplicados a subsidios focalizados y participación de
otros prestadores mediante contratos del tipo “construir operar y transferir”,
particularmente para inversiones en plantas de tratamiento de efluentes.
• Estructurar una mayor participación del Estado en el financiamiento de los
servicios a fin de garantizar la inclusión de la población sin cobertura en el
menor plazo posible y mitigar rápidamente la contaminación ambiental que en
la actualidad provocan los servicios.
• Potenciar el mecanismo de fideicomiso en vigor con recursos tarifarios
asignados, mediante la absorción de los aportes directos del Estado,
préstamos de organismos multilaterales de crédito obtenidos por el Estado y
desarrollo de instrumentos financieros que posibiliten “apalancar” los recursos
propios.
• Mejorar y fortalecer los programas con que actualmente cuenta la Concesión
para atender las necesidades de la población de bajos recursos: i) el Programa
de Tarifa Social, que subsidia el pago de la facturas y limita el corte del servicio
por falta de pago, ii) el Programa de Barrios Carenciados y el Plan Agua más
Trabajo, que facilitan el acceso a los servicios mediante la participación de los
vecinos y las autoridades locales en la construcción de redes secundarias. De
acuerdo con esta modalidad, las autoridades políticas de las jurisdicciones
intervinientes deberían aplicar políticas activas relacionadas con el
otorgamiento de subsidios directos para garantizar el acceso a los servicios a
la población de bajos recursos. En este sentido se requiere que las
autoridades promuevan la organización de la comunidad para la construcción y
operación de los servicios, incluso con la utilización de tecnologías y
modalidades que supongan menores costos, pero cuya operación y
mantenimiento requiere una mayor participación comunitaria.
• Desarrollar una red de prestadores locales a pequeña y mediana escala para
que participen en aquellos casos en los que se den las condiciones técnicas y
económicas que lo permitan.
82
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Nouvelle – Paris III
85
CONFLICTO DE AGUAS DEL ILLIMANI: PRÁCTICAS REGULATORIAS DE
SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SU IMPACTO EN LA POBREZA
Carlos Crespo y Oscar Campanini99
I. INTRODUCCIÓN
El gobierno, la cooperación internacional y el sector privado en Bolivia,
efectuaron una valoración positiva de la concesión del servicio de agua potable
y alcantarillado en las ciudades de La Paz y El Alto, resaltando como
argumentos de esta valoración el enfoque orientado a los pobres, “pro poor”, y
el cumplimiento de las metas fijadas (Nickson, 2001).
En este contexto, lo que cabe preguntarse es porqué Aguas del Illimani (AISA),
si es aparentemente una concesión “pro poor¨100 exitosa, actualmente se
enfrentó a un proceso de auditoria regulatoria como parte de la terminación de
su contrato. Proceso iniciado a raíz de denuncias y movilizaciones de la
población alteña y paceña que revelaron el incumplimiento del comportamiento
ancestral particularmente hacia los sectores mas pobres.
En febrero del 2003 las oficinas de AISA en El Alto fueron quemadas por la
multitud, en el contexto de la revuelta contra el denominado “impuestazo”
establecido por gobierno de Sánchez de Lozada. Este hecho se explica por la
pésima opinión de los usuarios acerca de la gestión de la empresa:
En este trabajo intentaremos mostrar cuales fueron los impactos de esta
concesión sobre la economía de la población alteña y paceña y su acceso a
agua potable y servicios de saneamiento, principalmente la población
empobrecida de estas ciudades, previa evaluación del marco regulatorio.
II. MARCO INSTITUCIONAL Y SUS ROLES EN CUANTO A LA
SUPERACIÓN DE LA POBREZA
En Bolivia, los servicios básicos son por disposición constitucional
responsabilidad del Estado, por lo que corresponde al gobierno velar por la
99 El presente resumen ejecutivo fue realizado por Nancy Yáñez en base al informe titulado “Conflicto de
Aguas del Illimani: prácticas regulatorias de servicios de agua potable y su impacto en la pobreza”,
elaborado por Carlos Crespo y Oscar Campanini disponible en www.aguasustentable.org
100 Sobre el enfoque “pro poor” en el sector, ver Crespo (2002).
86
universalización, calidad y continuidad del servicio. Sin embargo, desde 1997 y
como parte de la nueva política económica, se impulsaron políticas y normas
desde el Estado para delegar parte de esta responsabilidad al capital privado y
concentrar las atribuciones regulatorias y fiscalizadora en instancias autónomas
denominadas superintendencias. El objetivo de estas medidas fue liberalizar la
prestación de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario transfiriéndola
al sector privado
Una de las primeras medidas adoptadas fue la concesión del servicio de agua
potable y alcantarillado de las ciudades de La Paz y El Alto a la empresa Aguas
del Illimani S.A. Posteriormente, con la Ley 2029 de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario, se consolida esta política a través de la conformación
de un marco institucional y un régimen de concesiones para la prestación del
servicio y el uso de recursos hídricos a través de empresas privadas.
Cuadro 1: Principales entidades del sector y sus relaciones
FUENTE: Elaboración propia
A. Las Transferencia de la Prestación de Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario al Sector Privado en Bolivia: el Caso de Agua del
Illimani
Estas transferencias se efectúan bajo la convicción de que para poder
incrementar la cobertura y mejorar la calidad del servicio, además de
establecer normas, políticas y planes reguladores que normen la prestación del
servicio es imprescindible realizar grandes inversiones y no existen condiciones
para hacerlo con cargo al presupuesto público. Mas aun en Bolivia donde los
indicadores de coberturas son aun muy bajos (72.01% en agua potable y
87
41.69% en alcantarillado sanitario) y existe un rezago inversor101 muy elevado
en el sector.
La Conferencia Mundial del Agua de 1992 aprobó nuevas orientaciones en la
gestión del agua, entre ellas la participación privada en la distribución de agua
potable. En 1993, Gonzalo Sánchez de Lozada fue elegido presidente e
impulsó la privatización de empresas de servicios públicos102; promoviendo que
el capital privado se encargue de realizar las inversiones requeridas y
otorgando al inversionista privado una garantía de retorno a estas
inversiones103
Una de las decisiones más importantes fue la aprobación de la Ley del sistema
de Regulación Sectorial (SIRESE), para regular y controlar varios sectores de
la economía, entre ellos el agua (Gaceta Oficial de Bolivia, 1994).
Complementariamente, se implementó una política de fortalecimiento
institucional de las tres empresas de agua más importantes del país, para
sanearlas y luego privatizarlas. El Servicio Municipal de Agua Potable y
Alcantarillado de La Paz (SAMAPA) recibió $US 490,000 del Banco Mundial,
con el propósito de mejorar la capacidad institucional de la empresa, y transferir
al sector privado una empresa saneada y eficiente.
B. La Paz y El Alto: Pobreza y Servicios Básicos
Si bien las ciudades de La Paz y el Alto se encuentran estrechamente
relacionadas es bastante visible la diferencia entre ambas, desde la perspectiva
de la inversión pública y privada. El presupuesto municipal es un caso
ilustrativo de estas diferencias: mientras que ambas ciudades son casi de las
misma dimensión el presupuesto municipal de la ciudad de La Paz es
aproximadamente 5 veces mayor que la ciudad de El Alto (Arbona y Kohl,
2004).
Estas diferencias finalmente se manifiestan en la diferencia en los índices de
pobreza: el Alto se halla entre las ciudades con mayor índice de necesidades
básicas insatisfechas, a pesar de que ha experimentado una reducción en el
periodo intercensal, de 73.8% en 1992 a 66.9% el 2001, cifra que todavía está
por encima de la tasa nacional (58.6) (http://www.ine.gov.bo/cgibin/
piwdie1xx.exe/TIPO). Adicionalmente, el 25.6% de la población se
encuentra en el umbral de la pobreza (INE, 2005). El 60% de la población de
101 Rezago inversor son las “Inversiones no realizadas oportunamente para la producción de agua, distribución de
agua potable, recolección y tratamiento de aguas residuales, expansión de cobertura de ambos servicios,
mantenimiento y/o reposición de activos sistemas de agua y alcantarillado sanitario e impacto ambiental generado,
para la prestación optima de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en un área carente de ellos o con
servicios deficientes” (Bolivia, Viceministerio de Servicios Básicos, 2005, p.
102 Para un análisis de las políticas hídricas en Bolivia, en el contexto del Ajuste Estructural, ver Crespo (2004).
103 Si bien de forma inicial se pretendía promover la participación de privados (Art. 19, de la 2066) solamente en las
grandes ciudades en las que este retorno de inversiones (Art. 53 de la 2066) fuera posible, se pretendía promover
mancomunidades de municipios (Art. 12 de la 2066 y Plan Bolivia) en las zonas dispersas y rurales para poder hacer
factible este retorno de inversiones a través de la tarifa.
88
esta ciudad vive con menos de 11,2 Bs. ($1.40 per capita) por día y cerca del
40% con menos de 7,6 Bs. ($0.90 per capita) (Foster e Irusta, 2003, pp. 6-7).
1. El Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
Según datos obtenidos en el Censo 2001, uno de los componentes de las
necesidades básicas insatisfechas (NBI) en el municipio de El Alto fueron los
inadecuados servicios de agua y saneamiento cuya cobertura era de 50,75%
(INE, 2005). Es decir, se constató que la mitad de la población alteña no había
resuelto adecuadamente el acceso al agua y saneamiento.
El 2001 en el municipio de El Alto, 147.531 hogares tenían procedencia de
agua por cañería de red o pileta publica, 5.694 de carro repartidor, 5.530 de
pozo o noria con o sin bomba y 464 de río, vertiente o acequia. Si tomamos en
cuenta que de acuerdo al INE el tamaño medio del hogar particular en El Alto
es de 3.89 personas, 569.470 habitantes tenían acceso a la red o pileta
pública, esto es el 88%.
Para la eliminación de aguas servidas en el municipio de El Alto, 75.838
hogares contaban con alcantarillado, lo cual representa solamente el 45% de la
población alteña; 60.599 no tenían baño o sistema de eliminación de excretars,
25.521 hogares contaban con pozo ciego o a la superficie y sólo 3.362 hogares
contaban con cámara séptica.
Los siguientes mapas nos permitirán identificar las zonas en las que se carece
de este servicio:
Mapa 1: Viviendas con cañeria afuera
FUENTE: CODEPO-IRD, 2005, p. 43
89
Mapa 2: Viviendas sin cañeria
FUENTE: CODEPO-IRD 2005, p. 43
Mapa 3: Viviendas sin sanitario
FUENTE: CODEPO-IRD 2005, p. 43
90
III. POLÍTICAS DE TRANSFERENCIA AL SECTOR PRIVADO: LA
CONCESIÓN DE AGUAS DEL ILLIMANI
En este acápite se dan evidencias acerca de aspectos no regulados del
contrato y falencias en su ejecución, que afectan directa o indirectamente a los
sectores más pobres del área de concesión, particularmente en El Alto,
demostrando la ineficacia de la concesión para coadyuvar a la superación de la
pobreza y otorgar un adecuado servicio.
1. Cobertura del Servicio
Uno de los principales objetivos de la concesión eral mejorar la provisión del
servicio a la población paceña y alteña, razón por la cual el número de
conexiones ofertadas se establece como base para el otorgamiento de la
concesión al consorcio Aguas del Illimani.
Tabla 1: Cobertura de Agua Potable y Alcantarillado y
las metas según contrato (1997-2001) (%)
1997
1998
1999
2000
2001
Meta
Agua Potable
Achachicala 93,0 95,2 96,8 97,9 100 100
Pampahasi 79,6 88,1 91,0 93,6 100 100
El Alto 85,1 92,8 98,1 98,0 100 82
Alcantarillado
Achachicala 93,2 92,7 92,3 92,0 100 81
Pampahasi 70,3 73,3 79,1 79,4 81,3 83
El Alto 37,2 41,8 46,8 51,3 57,4 41
FUENTE: Fitch Ratings, marzo, 2005
De acuerdo a la tabla, AISA habría superado las metas fijadas por el contrato.
Más aún, al 2001 ya se habría alcanzado el 100% de cobertura de agua
potable en ambas ciudades. En los hechos la realidad es más compleja de la
que se afirma, pues los datos difundidos por AISA y la Superintendencia tienen
dos problemas, por un lado son datos del área servida, y no del área de
concesión, y por otro son datos imprecisos. El presente acápite analiza este
aspecto de la concesión.
2. Área de Concesión vs. Área Servida
Debemos comenzar con una constatación identificada por SAMAPA acerca del
contrato de concesión: “no existen prescripciones de cobertura para los pobres”
(Arroyo, 2004). Llama la atención la ausencia de obligaciones que establezcan
91
el acceso obligatorio de la cobertura en zonas pobres, considerado uno de los
principales problemas en La Paz y El Alto (SAMAPA, 2000, p. 7). Una
concesión “pro poor” debería realizar una “discriminación positiva”, prior izando
la ampliación de la red hacia las zonas más deprimidas y pobres de ambas
ciudades; sin embargo, parece haber ocurrió lo contrario pues la delimitación
del área de prestación dejó a gran parte de esta población pobre sin el servicio.
El área de concesión se refiere al área geográfica donde el concesionario está
obligado a prestar el servicio (Cláusula I. Definiciones), y de acuerdo al
contrato, está conformado por los municipios de La Paz y El Alto, cuyos límites
están definidos por la Ley de Participación Popular (Anexo 3) 104. Por su parte,
el Área Servida son aquellas áreas, localizadas dentro de los límites
geográficos del Área de Concesión, servidas originalmente por SAMAPA o
incluidas en las metas de expansión y que fueron objeto de negociaciones con
la Superintendencia (cláusula I. Definiciones).
Mapa 4: Área de Concesión La Paz El Alto
FUENTE: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB) [en línea]
<http://www.sisab.gov.bo/gis_intermedio.php?gis=aisa>.
El mapa de arriba muestra el área de concesión, según SISAB, que no
coincide con los límites de los municipios de La Paz y El Alto. El problema es
que el Área Servida es menor al Área de Concesión y AISA se niega a prestar
servicio fuera del Área de Servicio, excepto si los vecinos cubren todos los
104 La definición de este término en el contrato, cláusula primera, dice: “Es el área geográfica establecida en el Anexo
3, donde el Concesionario Prestará el Servicio.”. En el mencionado anexo se define como “Los Municipios de La
Paz y El Alto determinados en la fecha de inicio, cuya división esta definida en la Ley No. 1551 (Participación
popular) de fecha 20 de abril de 1994”.
92
costos de instalación a la matriz de agua o existe un financiamiento externo.
Por tanto, cabe relevar que las cifras de cobertura presentadas por AISA, por lo
menos para el caso de El Alto son parciales pues corresponden al Área de
Servicio y no al Área objeto de Concesión.
Como consecuencia de la delimitación territorial el contrato, elaborado y
negociado por la entonces Superintendencia de Aguas, en lugar de establecer
disposiciones sobre la atención a los pobres excluyó tácitamente las zonas
marginales y pobres de las ciudades de La Paz y particularmente de El Alto;
según datos de la propia SISAB el 16% de la población de todo el municipio de
El Alto (carta del Superintendente Franz Rojas a AISA, 5/I/05), lo que
representa 130 mil personas, quedan excluidas del servicio de agua potable y
alcantarillado sanitario.
3. Cobertura Antes de la Concesión
Tabla 4: Cobertura Agua Potable y Alcantarillado ciudades de La Paz y El
Alto 1996 y las metas para el 1er Quinquenio (en %)
CIUDAD 1992 1996 Metas
para el
2001105
Agua Potable La Paz 80.73 90.36 100
El Alto 78.26 84.55 82
TOTAL 79.84 87.83
Alcantarillado La Paz 57.37 70.53 82
El Alto 25.46 30.65 41
TOTAL 45.81 53.18
FUENTE: Servicio Autónomo Municipal de Agua Potable y
Alcantarillado (SAMAPA), Anexo 6 Contrato de Concesión, 1997, p. 16.
Las metas propuestas como se observa son similares a las logradas por
SAMAPA antes del proceso de privatización en la ciudad de La Paz (agua
potable y alcantarillado), mientras que para El Alto las metas de agua potable
implican reducir el porcentaje de cobertura y no considera el crecimiento
poblacional. De acuerdo a estas cifras solo en alcantarillado se doblaría las
metas cumplidas durante la gestión de SAMAPA. Estas metas son bajas si
tomamos en cuenta que en la fase previa, SAMAPA ya había logrado
crecimientos en agua potable del 9,63% (La Paz) y 6,29% (El Alto), mientras
que en alcantarillado el crecimiento fue del 13,16% (La Paz) y 5,19% (El alto).
En términos absolutos las conexiones iniciales eran las siguientes:
Tabla 5: Conexiones de agua potable instaladas por SAMAPA
105 Ver también IDB, 1998:4.
93
existentes al 31 de Julio de 1977
CIUDAD CONEXIONES
La Paz 78.284
El Alto 77.660
TOTAL 155.944
FUENTE: Pozo y Asociados 2006b, p. 11.
4. Cumplimiento de las metas establecidas en el contrato de concesión:
primer quinquenio
De acuerdo al contrato de concesión, inicialmente se ofertaron 71.752
conexiones de agua potable en el área de El Alto para diciembre de 2001”.
Como parte de las modificaciones al contrato en la versión final firmada el
24/VII/97, la cifra de 71.752 conexiones no esta especificada, y en su lugar se
establece que hasta el 2001 se debe completar el 100% de conexiones de
agua potable “ofertadas en la licitación por el adjudicatario…de las cuales por
lo menos el 50% deben ser conexiones de expansión” (Anexo 6 del Contrato
de Concesión).
En el caso del alcantarillado las metas comprometidas y el grado de
cumplimiento se resume en el siguiente cuadro:
Tabla 6: Cumplimiento de metas sobre alcantarillado para el primer
quinquenio (1997-2001) establecidas según contrato
1998 1999 2000 2001 Total primer
periodo
Procentaje
respecto a la
meta
Porcentaje
esperado
(respecto a la
meta para el
quinquenio)
Número de
conexiones de
expansión
Meta 1000 1000 1100 1000 4100 10,0 410
Realizado 402 305 188 131 1026 25,0 6,9 281
Meta 1300 1800 1800 1800 6700 80,0 5360
Realizado 2182 3020 1011 1013 7226 107,9 72,6 4863
Meta 10700 3000 3100 10400 27200 50,0 13600
Realizado 9571 8998 9156 4333 32058 117,9 66,3 18047
Total Anual Meta 13000 5800 6000 13200 38000
Realizado 12155 12323 10355 5477 40310 106,1
Achachicala
Pampahasi
El Alto
Area
FUENTE: Elaboración propia sobre la base de Pozo y Asociados
(2006b)
Tabla 7: Cumplimiento de metas sobre agua potable para el primer
quinquenio (1997-2001) establecidas según contrato
94
Expansión Densificación Total
Meta 17938 17938 17938 17938 35876 35876 71752
Realizado 23144 14163 12222 3235 28595 24169 52764
Número de conexiones no realizadas 7281 11707 18988
Porcentaje respectoa la meta 79,7 67,4 73,5
Porcentaje de incumplmiento 20,3 32,6 26,5
Conexiones en el Primer periodo
Alto
1998 1999 2000 2001
FUENTE: Elaboración propia sobre la base de Pozo y Asociados
(2006b)
Como se observan los números rojos son incumplimientos respecto a las
metas: en el caso de alcantarillado en el área de Achachicala tanto en el
número de conexiones (3.074 conexiones incumplidas) como en el porcentaje
de conexiones de expansión (3,1% o 129 conexiones), en el área de
Pampahasi en el porcentaje de conexiones de expansión (7,4% o 497
conexiones); en el caso de agua potable en la zona de El Alto de igual forma se
incumplió las metas establecidas en el contrato de concesión (26,5% o 18.988
conexiones). Es importante resaltar un tema de disenso entre AISA y la
auditoria regulatoria: la exclusión de 1.311 conexiones de agua potable en el
año 1998 ejecutadas con financiamiento del Banco Mundial y 4.789 conexiones
de expansión de alcantarillado sanitario financiadas, durante el periodo 1997 y
1998, con recursos de la KfW, por ser estas excluidas específicamente en el
contrato de concesión (numeral 5, Anexo 6 del contrato de concesión).
En el caso del servicio de agua potable para las zonas de Achachicala y
Pampahasi, las metas del contrato establecían mantener un 100% de
cobertura, entendida según el anexo 6 del contrato como la prestación del
servicio a toda la población dentro del área.
5. La evaluación del primer quinquenio y revisión de las nuevas metas
Las razones expuestas por AISA para no cumplir con las metas establecidas en
el contrato son la supuesta sobreestimación de estas. Este argumento fue
esgrimido por AISA en repetidas oportunidades.
De acuerdo a una auditoria ambiental desarrollada por la Contraloría General
de la República, el año 2002, se evidenció que las coberturas reportadas por
AISA, estaban basadas en estimaciones realizadas por la Consultora CIESSEconométrica,
con datos provisionales del INE y otras entidades; más aún, la
evaluación de coberturas fueron realizadas según criterios de evaluación
diferentes para cada área, tendientes a “asegurar el logro de sus resultados y
objetivos”, por tanto mal podrían estar sobredimensionadas.
De igual forma los datos de la auditoria regulatoria corroboran que en varios
estudios realizados por AISA existió una subestimación del crecimiento
poblacional en el sistema El Alto y por el contrario una sobre estimación para el
sistema Achachicala (Pozo y Asociados 2006c, pp. 12-16)
95
Mas allá de la veracidad o no de los argumentos planteados por AISA, la
negativa de la Superintendencia al cambio de las metas y mas al contrario la
ratificación de la obligación de cumplimiento lleva a que se deban establecer
sanciones e incluso causales de caducidad. Durante la negociación de las
nuevas metas no se fijaron multas o sanciones sino que se estableció una
compensación con nuevas conexiones fuera del área servida para el siguiente
quinquenio.
El que está compensación libere o no de la obligación de lograr las metas y de
la sanción correspondiente por incumplimiento es un tema de disenso entre la
empresa y la auditoria regulatoria y sujeto a mayores análisis e interpretaciones
legales. Nuestro interés no es aportar en este análisis sino en las
consecuencias de esta negociación sobre los impactos en la superación de la
pobreza y del regulador en precautelar este objetivo.
6. Avance en el cumplimiento de las metas de cobertura: Segundo
Quinquenio
Para el segundo quinquenio (2002-2006), AISA logró introducir la figura de la
densificación, de tal manera que las posibilidades de expansión a zonas no
servidas, particularmente pobres, se redujeron aún mas. Las siguientes tablas
resumen los acuerdos, establecidos en la Resolución Administrativa
Regulatoria SISAB No 80/2001:
Tabla 8: Conexiones domesticas agua potable (al 2006)
Cobertura
2006 (%)
Densificaci
ón
Expansió
n
Diferencia
(en %)
Achachicala 100 1527 0 100-0
Pampahasi 100 4346 1658 72-28
El Alto 100 21001 5327 80-20
TOTAL 26874 6985 79-21
FUENTE: Elaboración propia sobre la base de Resolución Administrativa
Regulatoria SISAB No 80/2001
Tabla 9: Conexiones domesticas alcantarillado (al 2006)
Cobertura
2006 (%)
Densificaci
ón
Expansió
n
Diferenci
a (en %)
Achachicala 100 1050 0 100-0
Pampahasi 85 2900 1707 63-37
El Alto 56 6500 7321 47-53
TOTAL 10450 9028 54-46
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Resolución Administrativa
Regulatoria SISAB No 80/2001
El grado de cumplimiento de las metas de agua potable establecidas para el
quinquenio es de 25.452 nuevas conexiones respecto a las 33.859 conexiones
96
comprometidas o 75,2%. Para conexiones fuera del área servida no existió
seguimiento continuo, razón por la que solo se ejecutó el 34.7% de la meta
programada hasta el 2005. En el caso del alcantarillado sanitario AISA ya
cumplió a la fecha de análisis con la meta para el 2º quinquenio.
En el transcurso del segundo quinquenio, nuevamente AISA plantea la
disminución de las metas de expansión fuera del Área Servida llegando a
acordar con la SISAB la disminución de las meta de 15.000 conexiones a 8.000
y posteriormente a la cantidad que sea posible para el concesionario (Pozo y
Asociados, 2006b, p. 35). Estos acuerdos sin embargo no fueron ratificados por
Resoluciones Administrativas Regulatorias como legalmente corresponde,
ratificándose nuevamente mediante RAR 04/2005 la meta de 15.000
conexiones.
El análisis sobre el área de prestación del servicio y el área de concesión nos
demuestra que ya existió un factor de exclusión de la población pobre del
servicio, en la delimitación del área de obligación de prestación de servicio y
estableciendo condiciones de formalidad de los inmuebles para la prestación
del servicio en una ciudad tan particular como El Alto, marginando a las zonas
periurbanas de las ciudades. Además de la delimitación geográfica no existe
en el contrato de concesión criterios de discriminación positiva a las
poblaciones pobres.
Nuevamente, la poca claridad en la definición espacial de la concesión generó
confusiones en cuanto a la cobertura, criterio asumido por el contrato de
concesión como indicador de cumplimiento de metas. La difusión mediática de
los niveles de cumplimiento de las metas de cobertura que realizó tanto el
concesionario como el regulador demostraban un cumplimiento por demás de
las metas del primer quinquenio; la auditoria regulatoria demuestra los
incumplimientos en cuanto a metas de cobertura.
El regulador en lugar de sancionar estos incumplimientos establece
“compensaciones” para las metas del siguiente quinquenio. El regulador sin
indagar con mayor detalle la información de la propia SISAB, las auditorias y
los estudios realizados para la revisión de tarifas y establecimiento de metas
para el nuevo quinquenio, “cedió” en la disminución de las metas el segundo
quinquenio de forma consecutiva a cambio de una presión por incremento
tarifario. La auditoria regulatoria, demuestra que no había necesidad de un
incremento tarifario y por tanto de la disminución de metas de cobertura para
garantizar la prestación del servicio y la ganancia del concesionario.
7. Tarifas y precios
Las Tarifas junto con la prestación del servicio, constituye un aspecto relevante
de la relación entre el prestador del servicio y el usuario. Veremos cuales
97
fueron las modificaciones que se introdujeron en la estructura tarifaria en estos
mas de ocho años de vigencia de la concesión.
8. Las modificaciones a la estructura tarifaria antes de la concesión
A diferencia de la concesión con Aguas del Tunari en Cochabamba106, en La
Paz /El Alto hubo un incremento previo a la concesión, de 57.7% en la
categoría domestica, 17,88% en la Comercial y 21% en la Industrial.
La estructura tarifaria aplicada por AISA fue la desarrollada por el Estudio de
Mejoramiento Tarifario, elaborado por Luis Uzin el año 1996, encargado por
SAMAPA, hecho que no fue mencionado en el proceso de concesión. Esta
estructura tiene varias características:
- Las tarifas asignadas a AISA fueron calculadas para pagar completamente
toda inversión y remunerar su inversión con tasa de interés (compuesto) del
13% anual (rendimiento mayor al promedio del mercado, considerando que
las tarifas están en $US). (SAMAPA, 2000, p. 2).
- Se indexan las tarifas al cambio dólar americano, publicado por el Banco
Central el primer día del periodo de facturación. Esta indexación implicó un
incremento en por lo menos un 35% entre 1997 al 2004 (Carta FEJUVE El
Alto a Cooperación Internacional 5/IV/05). En el marco del conflicto que tuvo
lugar a fines del 2004, el gerente de AISA, Antoine Kuhn reconoció “que los
clientes viven y pagan con el boliviano”, pero al mismo tiempo señaló que el
contrato establece el cambio de moneda a cuenta en dólares, los préstamos
internacionales son gastos financieros en dólares, los químicos son
importados en dólares, lo que representa que una parte del costo del agua
se realiza en esa moneda” (LP 27/XI/04). Si bien hubo anuncios de la
Superintendencia de desindexar la tarifa, y más bien calcularlo de acuerdo
al índice de precios al consumidor (IPC), de tal manera que las tarifas suban
de acuerdo al costo de vida de los bolivianos (dato proporcionado
mensualmente por el Instituto Nacional de Estadística) (ED 1/IV/03), hasta
el momento no se ha implementado oficialmente, debido a la resistencia de
AISA. Esta desindexación al dólar es, sin embargo, una violación a la Ley
2066 de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario y, por tanto, al contrato.
- Se anula el cargo fijo básico, y se cobra solamente por el caudal de agua
potable consumido a partir del primer metro cúbico. Antes de la concesión
existía una tarifa básica hasta 10 m3, hoy se cobra por m3 consumido,
ignorando criterios de solidaridad y equidad.
- Se establece un monto adicional de $US 0.10 en todas las facturas
independientemente del nivel de la tarifa.
106 La Concesión de Aguas del Tunari en la ciudad de Cochabamba conllevó un incremento de hasta 300% para
algunos usuarios siendo este incremento un factor determinante del conflicto del año 2000 conocido como la Guerra
del Agua.
98
- Los costos de conexión de agua potable se fijan en $US 155 y el de
alcantarillado $US 180.
- Se establece una revisión periódica de tarifas cada 5 años, a partir de la
fecha de inicio.
- En la categoría comercial se incluyen a usuarios oficiales, públicos y
estatales; entre ellas se encuentran escuelas, cuarteles, áreas verdes.
Luego de negociaciones, el 2001 se logró una rebaja para algunos de estos
usuarios, siendo uno de los beneficiarios las escuelas.
Por otro lado, como demostró un estudio realizado por SAMAPA, el año 2000,
el régimen tarifario generó beneficios adicionales que, finalmente, no se
tradujeron en rebaja de las mismas.
9. Tarifas en el contrato de concesión
Guillermo Arroyo, Ex-gerente de SAMAPA, afirma que la sobrevaluación en las
tarifas en el primer quinquenio (periodo 1997-2001) fueron cercanas al 20% en
exceso al estudio de Luis Uzin y a las condiciones discutidas y definidas
durante el periodo de licitación (Arroyo, 2004), afirmación ratificada por la
evaluación desarrollada por SAMAPA residual, donde se demostró que hubo
una sobrevaluación en las tarifas cobradas por AISA, respecto a las aprobadas
para SAMAPA en Mayo del 97, en más del 19% (SAMAPA, 2000, p. 5). La
estructura tarifaria aplicada por AISA fue la desarrollada por el Estudio de
Mejoramiento Tarifario, elaborado por Luis Uzin el año 1996, encargado por
SAMAPA, hecho que no fue mencionado en el proceso de concesión. Este
estudio recomendó el siguiente sistema tarifario:
Tabla 10: Estudio de Mejoramiento Tarifario (1996)
Resumen del Sistema Tarifario para el Consumo Medido
TARIFAS SEGÚN CATEGORIAS Y RANGOS DE CONSUMO DE
AGUA
CONCEPTO VALOR CATEGORIA DE USUARIOS
$US/M3 Doméstica Comercial Industrial
Alta 0,9964 301 y más 21 y más 1 y más
Media Alta 0,5579 151 a 300 1 a 20
Media 0,3719 31 a 150
Baja 0,1850 1 a 30
FUENTE: Servicio Autónomo Municipal de Agua Potable y
Alcantarillado (SAMAPA), 2000.
El contrato de concesión establece otros valores:
Tabla 19:Contrato de Concesión Aguas del illimani
Resumen del sistema Tarifario para el Consumo Medido
99
TARIFAS SEGÚN CATEGORIAS Y RANGOS DE CONSUMO DE AGUA
CONCEPTO VALOR CATEGORIA DE USUARIOS
$US/M3 Doméstica Comercial Industrial
Alta 1.1862 301 y más 21 y más 1 y más
Media Alta 0.6642 151 a 300 1 a 20
Media 0.4428 31 a 150
Baja 0.2214 1 a 30
FUENTE: Superintendencia de Aguas, 1997.
Comparando ambas estructuras tarifarias, se observa que en el contrato de
concesión se incrementó en más del 19% la tarifa calculada para SAMAPA; un
factor de preocupación es que nunca hubo una justificación técnica ni legal;
esto implicaría que el usuario paceño paga un exceso aproximado entre 3 a 3.6
millones de $US/año; lo que significa que en los 30 años de la concesión la
pérdida acumulada de los consumidores por incremento de tarifas sería de $US
157 millones. (SAMAPA, 2000, p. 13).
10. Tarifas en el segundo quinquenio
A fines del 2001 se cumplió el primer quinquenio, por tanto, siguiendo los
términos del contrato (Cláusula 10.5.), hasta el primero de enero del 2002
debían fijarse las nuevas condiciones para el próximo quinquenio,
particularmente la nueva estructura tarifaria. La negociación107 entre la
Superintendencia de Saneamiento Básico y AISA se llevó a cabo desde el
segundo semestre del 2001. Resaltamos que esta negociación se ha realizado
en el marco de las movilizaciones sociales y ello fue determinante en sus
resultados.
Primero, la Guerra del Agua de Cochabamba (octubre 1999-abril 2000) ha
permitido la emergencia de movimientos sociales, como la Coordinadora
Departamental del Agua en Cochabamba y una incipiente organización de
similar característica en la ciudad de El Alto, que han puesto en tela de juicio la
legitimidad de la privatización de los servicios públicos en el país, creando un
ambiente de incertidumbre para la inversión privada en el sector.
El segundo aspecto es que, también producto del conflicto cochabambino, se
promulgó una nueva Ley de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (No 2066)
y un cuerpo de Reglamentos que han sido consensuados casi en un 90% con
las organizaciones sociales (particularmente la Coordinadora del Agua); estas
nuevas reglas del juego, que entre otros temas modifica la indexación de las
tarifas e incorporan mecanismos de consulta en el otorgamiento de
concesiones y fijación de tarifas, no fueron aceptadas por AISA ni por el Banco
Mundial: AISA objetó el marco normativo por afectar a sus intereses y
considerar que el contrato de concesión se ha realizado con otras reglas108 (la
Ley de Aguas de 1906 y la ley SIRESE).
107 Si bien el Contrato de Concesión establece una “revisión tarifaria” y no así una “negociación”, como esgrime
AISA; para denotar las posiciones y tensiones entre ambas partes para determinar la estructura tarifaria utilizaremos
el término negociación para describir este proceso.
108 Entrevista a Roberto Bianchi; Gerente de Planificación AISA, diciembre 2001.
100
Para la negociación, AISA solicitó un incremento en las tarifas hasta en un
25%, basándose en el contrato (cláusula 13.3.2.); SAMAPA residual realizó un
estudio sobre la propuesta de AISA, donde mostró que en los hechos, a lo
largo del quinquenio, el incremento alcanzaría entre 34 al 74 %, afectando
particularmente a los sectores mas pobres producto de la introducción de un
cargo fijo; adicionalmente estas tarifas estarían completamente dolarizadas,
vulnerando la Ley 2066.
A fines del 2001, la Superintendencia de Saneamiento Básico emitió dos
resoluciones (la 79/2001 y la 80/2001), resultado de la negociación, que
inicialmente pasaron desapercibidas para la opinión pública, particularmente
las organizaciones sociales109, pero que modifican aspectos específicos del
contrato.
La Resolución 79/2001, si bien establece en su primer punto mantener el
sistema tarifario establecido en el contrato de julio de 1997, actualmente
vigente, en el segundo aprueba el incremento del cargo por concepto de
formulario, de $US 0.10, establecido originalmente en el contrato, a $US 0,220
por conexión y por mes para las conexiones domésticas de los sistemas de El
Alto, y $US 0.3444 para los sistemas de Achachicala y Pamphahasi, así como
para todas las conexiones comerciales e industriales de la concesión. En
ambos casos implica un incremento, del 120% en el primer caso, y 244.4% en
el segundo. El tercer punto señala que la nueva estructura tarifaria será
definida una vez aprobados los Reglamentos de Ley Modificada de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario No 2066.
Por su parte, la Resolución No 80/2001, aprueba las nuevas metas de
expansión de los servicios para las ciudades de La Paz y El Alto, que ya
analizamos. El artículo segundo de la Resolución se refiere a los nuevos costos
del derecho de conexión, $US 196 por agua potable y $US 249 por
alcantarillado sanitario, esto implica un incremento del 26.4% y 38.3%
respectivamente en relación a los precios establecidos por el contrato.
Las implicaciones de ambas resoluciones son importantes para la economía de
la población, pues un habitante de El Alto, por ejemplo debe pagar
mensualmente 1.5 Bs. por el formulario o recibo, cuando antes pagaba solo 0.7
Bs110. Pero el mayor cargo es en las nuevas conexiones, los nuevos costos
hicieron prohibitivo conectarse a la red.
109 En una entrevista con los representantes vecinales de El Alto (Enero 2002), estos se sorprendieron de las
resoluciones y expresaron su absoluto desconocimiento.
110 Asumiendo un cambio de $US 1 = 6.97 Bs. Aunque al presente el tipo de cambio es $US 1 = 8.05 Bs.
101
11. Aspectos No Contemplados En La Revisión De Tarifas: Participación
Ciudadana E Indexación Al IPC
El contrato de concesión no considera la participación de los usuarios en la
revisión tarifaria. Es una negociación directa entre Superintendencia y
Concesionaria (anexo 10; numeral 3.2.). Con la Ley 2066, de abril del 2000, se
establece que los Precios y Tarifas de los Servicios de Agua Potable y de los
Servicios de Alcantarillado Sanitario deben ser aprobados por la SISAB, pero
consultando previamente “la opinión técnicamente fundamentada del Gobierno
Municipal, quien a su vez efectuará consultas con las instancias de
Participación Popular establecidas por el artículo 150 parágrafo II de la Ley de
Municipalidades” (artículo 57º); de esta manera la sociedad civil puede
participar. Este es uno de los puntos que AISA no reconoce y se niega a
adecuarse, pues considera que vulnera el contrato.
En la negociación del segundo quinquenio el 2001, el proceso debía adecuarse
al marco legal establecido un año antes, pero no sucedió así. Con la
experiencia de Cochabamba, las organizaciones sociales participaron de
algunas reuniones para incidir en la negociación; se hablaba de la
conformación de una comisión donde participaban las representaciones
vecinales y cívicas. Pero en los acuerdos establecidos entre la
Superintendencia y AISA no participaron estas organizaciones111. Mas aún, la
resolución vulnera un convenio de noviembre del 2001, entre la FEJUVE de El
Alto y AISA, con el respaldo de la Superintendencia, por la cual la empresa se
comprometía a no realizar ningún tipo de incremento mientras no fuera
consensuado con las organizaciones sociales.
De igual forma las modificaciones introducidas en la Ley de Agua Potable y
alcantarillado sanitario establece la no indexación al dólar sino a la moneda
boliviana en base al Índice de Precios al Consumidor (IPC). Se desconoce
nuevamente esta disposición, manteniéndose durante el segundo quinquenio
tarifas dolarizadas. Cabe además resaltar que la auditoria regulatoria identifica
irregularidades en el proceso de indexación incrementando en cierta proporción
el monto cobrado a los usuarios (la auditoria estima: 68.830,5 $us el 2000;
30.327,8 $us el 2001; 18.288,2 $us el 2002; 5.007,6 $us el 2003; 4.955,3 $us el
2005).
12. Problemas en la facturación
Por otro lado, a lo largo de estos años hay denuncias de cambios de categoría,
que implican incrementos tarifarios. Asimismo, quejas por el elevado costo de
111 Severino Mamani, presidente FEJUVE El Alto; Enero 2002.
102
reposición del servicio ($US 13), el corto tiempo para cubrir deuda mensual.(LR
8/IV/98), y denuncias de cobros en viviendas deshabitadas. (LT 23/IV/98).
La falta de información sobre los montos facturados (detalle desglosado por
concepto de cobro) y la demora en la entrega de la información, según la
auditoria regulatoria, constituyen también irregularidades respecto al
cumplimiento del contrato de concesión. Irregularidad por la cual AISA ya fue
sancionada por la SISAB.
13. Actividades especiales: escuelas, parques, hospitales
AISA informó que cobraba 1.2 millones de $US al municipio de La Paz y otro
similar a El Alto, por concepto de consumo de agua en escuelas, hospitales,
instalaciones municipales (teatros, jardines, etc). La estructura tarifaria de AISA
incluía dentro la categoría comercial a usuarios oficiales, públicos y estatales,
entre ellas escuelas, cuarteles, áreas verdes. Las autoridades municipales ya el
año 1998 denunciaron que escuelas, parques y hospitales tenían tarifas
comerciales y que una buena parte de sus ingresos debían destinarse al pago
del servicio de agua, reduciendo por tanto el presupuesto para obras (ED
1/XI/98). Este problema reaparece continuamente en el contexto de los
conflictos entre la alcaldía municipal de La Paz y AISA.
El año 2000 la HAM de La Paz se quejaba de los cortes de suministro de agua
potable en sus propias instalaciones, así como en lugares públicos, llámense
calles, parques o “áreas verdes”. A 200 escuelas y colegios de La Paz se les
suprimió el suministro de agua, por la insolvencia de la Alcaldía, a escasos días
del inicio de clases (ED 18/I/00).
El tema se tornó más complicado a principios del 2000, luego que AISA cortó el
servicio debido a que la Alcaldía no habría pagado 1 millón 200 mil $US
adeudado a AISA. Hasta fines de enero del 2000 la Alcaldía se comprometió a
pagar inicialmente 2258 mil $US, pero de una primera cuota de 50 mil $US solo
pagó $US 38 mil112. La entonces alcaldesa Lupe Andrade denunció a su vez
que AISA debía 32 millones de Bs a la Alcaldía por concepto del contrato de
transferencia de bienes de SAMAPA a AISA. El gerente de AISA, Alain
Carbonel manifestó que la deuda era con SAMAPA Residual, y llegaba a 30
millones de Bs, dependiendo de los resultados de una conciliación pendiente
en los juzgados. Esta deuda debe ser pagada en 10 años, de los cuales AISA
ya habría adelantado su cancelación en obras113; además eran cuentas
diferentes (LP 1/II/00).
Respecto a los cortes en los edificios públicos y áreas verdes, Andrade
consideraba que el contrato con AISA debía ser rescindido “por la falta de
humanidad de la empresa con la niñez de la ciudad y su interés para pagar las
deudas pendientes que tiene con la alcaldía municipal”… que se vaya AISA
para que venga una empresa que no nos ponga la pistola al pecho a las
112 Asimismo, en enero del 2000, Aguas del Illimani suspendió la entrega de agua al Matadero Muncipal, por estar
pendiente una deuda por 761.336 Bs., no cancelados por el centro de derribe, desde julio del 99 (P, 20/I/00).
113 En Febrero del 2000 llegaba a 750 mil $US (casi 5 millones de Bs) (LP 1/II/00)
103
escuelas, hospitales, mataderos, parques y jardines, y que nos trate como si
fuéramos unos vulgares delincuentes”, sostuvo la edil (LP 1/II/00)114.
De hecho, la definición del pago de tarifas de servicios generó conflictos entre
la HAM de La Paz y los servicios de salud, pues aquella, en vez de negociar
con AISA el modificar los términos del contrato respecto a estos servicios
fundamentales, buscó deshacerse de su responsabilidad pretendiendo que los
hospitales paguen sus cuentas de agua, luz y teléfono a partir del 2001 (LP
9/XII/00).
14. Medición
Según el contrato, la concesionaria tenía un plazo entre 1.5 a 3 años para
instalar medidores en el área de concesión, para todos los usuarios del sector
doméstico (anexo 10; numeral 1.1.); pero hasta hoy, gran parte de las
instalaciones de El Alto carecen de medidores, lo que se traduce en tarifas más
altas. De acuerdo a la SISAB, la cobertura de Medición, es decir la relación
entre el Nº de Usuarios con Medidor y el Nº total de Usuarios en el periodo
2001-2004 ha sido
Tabla 20:Cobertura de Medición AISA
2001 2002 2003 2004
83,20% 92,14% 92,90% 99,05%
FUENTE: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB), 2005
Esto quiere decir que AISA ha incumplido este aspecto del contrato. Los
vecinos de El Alto prefieren medidor, pues mientras que con el sistema medido
llegan a pagar entre 6 a 7 Bs., con el sistema no medido, pagan un promedio
establecido por la empresa, que fluctúa entre 12 a 15 Bs. No es casual que
desde el inicio de la concesión, más bien se haya reducido el porcentaje de
conexiones con micromedición, de 92,29% al inicio de la concesión a 90,04 %
a fines del 2000 (SISAB, 2000, p. 21).
15. Consumo
En diciembre de 2000, Arnaud Bazire, gerente de AISA, declaraba que la
población del Alto era «el peor cliente» y «el peor consumidor del mundo» (ED
11/XII/00) refiriéndose al bajo consumo en la urbe alteña.
El año 2001, el gerente general de AISA se quejaba que en los primeros cinco
años de la concesión el consumo en general había bajado (N/N, 2001). Esta
114 Por su parte Poupeau el año 2002 consideraba que “en otros países, ciertas empresas privatizadas recibieron
condenas por no respetar normas mínimas de higiene. Por el momento, Aguas del Illimani sólo fue condenada por
haber cortado durante varias semanas el suministro en dependencias municipales, entre las cuales están todas las
escuelas de la ciudad” (Poupeau 2002).
104
evidencia se verifica en el siguiente cuadro, presentado por la SISAB, donde se
muestra el consumo de tres años en el área de la concesión:
Tabla 11:Consumo de Agua Área de Concesión AISA (en millones m3)
Año Consumo Consumo promedio
mes
1998 41,4 3,45
1999 41,5 3,46
2000 34,5 (*) 3,46
FUENTE: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB), en LP 13-
XII-00
(*) hasta octubre del 2000
Dos razones influirían en la caída del consumo: por un lado, los usuarios
domésticos han ajustado su consumo por la crisis económica (Johnny Cuellar
en LP/13/XII00), y por otro, sectores industriales paceños han quebrado o se
han ido a Santa Cruz
Asimismo, los consumos son diferentes según el estrato socioeconómico al
cuál pertenece la zona: los barrios pobres consumen mucho menos que los
barrios de la clase media paceña, visibilizando que el acceso al agua potable
en Bolivia es un indicador de segregación socio económica:
16. Inversión de AISA
El siguiente cuadro resume los montos de inversión reportados por AISA y los
validados por la auditoria regulatoria.
Tabla 12: Resumen de la información reportada por AISA y revisada por la
auditoria regulatoria
Monto
Original USD
Depreciación
Acumulada
USD
Monto Neto
USD
Total reportado como inversión ejecutada por AISA 51.725.535 9.545.298 42.180.237
Resumen de instalaciones permanentes cuestionadas
a Total contratos cedidos por SAMAPA 8.408.651 1.886.816 6.521.835
b Costos indirectos prorrateados 3.626.907 742.235 2.884.672
Costos financieros imputados directamente a las obras 1.053.513 215.130 838.382
c Total carpetas no presentadas por AISA 501.622 127.370 374.252
d Sin comprobante contable 5.114.007 919.730 4.194.277
e Gastos sin sustento documentario 4.504.002 1.044.295 3.459.708
f Consultorías 1.288.707 224.149 1.064.558
g Presa y Aducción Condoriri 1.071.860 159.468 912.393
h Activos sin hoja de costo 1.609.660 351.927 1.257.733
i Otros sin sustento 986.719 201.491 785.228
Total observado por Auditoría 28.165.649 5.872.610 22.293.039
Monto total validado por Auditoría 23.559.886 3.672.688 19.887.198
DESCRIPCIÓN
FUENTE: Pozo y Asociados, 2006a, p. 9
105
De forma resumida algunas de las razones para cuestionar los montos de
inversión son las siguientes:
Montos que no deben ser considerados inversiones esto es: Transferencia de
inversiones en infraestructura de SAMAPA; Costos Indirectos, tanto financiero
como de personal, que no pueden ser probado o sin sustento documentario;
Carpetas de obras de Inversión no proporcionadas por AISA; Gastos de
Inversión sin comprobante contable; Otros Gastos sin sustento documentario;
Importes capitalizados por pago de consultorías ascendentes a un monto de
$us 1.288.464; diferencias entre montos certificados y activados y
observaciones técnicas de la Construcción de presa Condoriri; Activos sin
hojas de costos ni movimientos contables
Otras observaciones de la auditoria regulatoria fueron: modificaciones en las
especificaciones técnicas de Contrataciones; ausencia de evidencia suficiente,
competente y pertinente para respaldar las inversiones efectuadas115.
115 Estas deficiencias vulneran el artículo 14 y el numeral 2 del Anexo 11 del Contrato de Concesión. Se detalla en un
punto específico sobre la ausencia o deficiencia de información.
106
Tabla 13:Consumos altos y bajos según zonas en el área de la concesión
AISA
Barrio o Zona Consumo
Ciudad de La Paz –consumo alto
San Sebastian
San Pedro Bajo
Belen
Santa Barbara
Miraflores Sur
Calacoto
Sopocachi Bajo
Obrajes
149,24 m3/mes
99,24 m3/mes
86,90 m3/mes
82,96 m3/mes
78,83 m3/mes
59,29 m3/mes
53,97 m3/mes
44,45 m3/mes
Ciudad de La Paz –consumo bajo
Tacagua
Alto Chijini
11,08 m3/mes
11,29 m3/mes
Ciudad de El Alto –consumo alto Ninguno
Ciudad de El Alto –consumo bajo
Ciudad Satelite, 12 de octubre, villa
Dolores, Santiago I, Tejada
triangular,, Tejada Alpacoma, Santa
Rosa, Exaltacion, Rosas Pampa,
Alto Lima, Villa Victoria, Said, Alto
Lima, Tercera Sección, Huayna
potosí, Villa Esperanza, Tupac Katari,
Villa Ingavi, Gerrman Busch,
Tahuantiansuyu, Mercurio, Jerusalen,
Zona Industrial,, Urbanización
Municipa, Romero Pampa,
Resto de zonas alteñas
7,03 m3/mes
9,88 m3/mes y
11,86 m3/mes
respectivamente
FUENTE: LR 04/VI/01
17. Calidad Ambiental del Servicio
Es evidente que en el contrato de concesión no existe claridad sobre las
obligaciones de compensación por el deterioro del ambiente o del recurso
agua, abriendo un amplio campo de ambigüedad.
Un informe de auditoria de la Contraloría, el año 2002, respecto al manejo
ambiental por parte de AISA, señala que “aún son insuficientes los niveles de
eco – eficiencia alcanzados por las actividades desarrolladas por el
concesionario. Sobre las entidades que otorgan licencias ambientales, señala
que estas cumplen dichas obligaciones en forma parcial (Bolivia, Contraloría
General de la República, 2002). Respecto a la SISAB, enfatizó que el
organismo regulatorio aún carece de capacidades suficientes para realizar
auditorias técnicas, procesos de seguimiento; tampoco cuenta con una
107
estructura organizacional para el control de la calidad del agua (Bolivia,
Contraloría General de la República, 2002).
La auditoria fue realizada en el marco del Plan Operatorio Anual (POA) 2002 de
la Contraloría, para “evaluar distintos aspectos de la gestión ambiental
desarrollada por las entidades relacionadas con la provisión de dichos
servicios”, siendo determinado que la empresa no da cumplimiento respecto a
las hormas de calidad del agua potable y tratamiento de aguas servida y
barros.
En realidad un tema no considerado en el proceso de concesión fueron los
pasivos ambientales, que para el caso de AISA se manifestaron en un
importante impacto de contaminación.
La SISAB adecuó los límites permisibles de contaminación a las condiciones
con las cuales AISA podría cumplir, y no a las demandas de calidad que exigen
los organismos de salud.
IV. CONCLUSIÓN
.
􀂃 El sector de agua potable y los grandes capitales y capacidades de
inversión que demanda, son causa para que no existan muchos
prestadores de servicio y, por tanto, no sea extraño la existencia de un
único oferente en una licitación. Este hecho y la particularidad del sector
ameritan ajustar el proceso de licitación para determinar las condiciones
de adjudicación tomando en cuenta: criterios de transparencia,
adaptabilidad de las condiciones y considerar criterios de discriminación
positiva a población pobres, resguardando siempre un servicio de
calidad.
􀂃 Las evidencias del trabajo de investigación, particularmente a partir del
análisis del contrato de concesión con la empresa AISA – Suez en las
ciudades de La Paz y El Alto (1997-2006), auditorias, evaluaciones e
informes oficiales, así como testimonios, han mostrado que la concesión
y el incumplimiento de algunas condiciones, por un lado, ha excluido a
parte de población del acceso a los servicios de agua y saneamiento,
han generado impactos nocivos sobre el medio ambiente y la calidad de
vida de la población, cuyas mayores víctimas han sido los
asentamientos humanos pobres, particularmente de origen aymara.
􀂃 Asimismo se ha evidenciado la escasa participación de los usuarios en
decisiones referidas a la gestión de la empresa, particularmente, en
aspectos que afectan sus intereses como las tarifas, coberturas,
inversiones y pasivos ambientales.
􀂃 La regulación en el caso de AISA solo comprendió aspectos económicos
sin considerar de forma amplia aspectos sociales y ambientales, ni
108
menos las dinámicas de cambio en el área, tanto a corto, mediano como
largo plazo, como consecuencia fundamentalmente del proceso
migratorio
􀂃 La información diagnóstica sobre el área concedida y las condiciones de
otorgamiento del servicio es imprescindible para una eficaz regulación.
Así se puede afirmar que la inexistencia de información, insuficiente
financiamiento o fallas en los mecanismos de recolección de información
fueron también una causa para una inadecuada regulación. Es
necesario contar con información periódica, detallada, oportuna y
consistente para la toma de decisiones del regulador. Esto implica
mecanismos de recolección de información rápidos, precisos, periódicos
y certeros.
􀂃 Tanto el gobierno como el regulador individual y centralizado fuefron
vulnerables a la influencia externa que altera los objetivos de regulación.
􀂃 Es también imprescindible contar con normas sólidas como bases para
la regulación. Esto implica también un contrato claro, sin ambigüedades
y con la suficiente flexibilidad para sentar bases sólidas que rijan los
derechos y obligaciones del prestador.
􀂃 La regulación económica solo comprendió una regulación a la gestión
del prestador y no así un control directo de utilidades e inversiones.
􀂃 Ha quedado demostrado que en este caso el capital privado no trajo
gran cantidad de capitales propios sino que canalizó capitales de
organismos internacionales y recursos de los propios usuarios para la
inversión.
􀂃 La empresa privada garantizó un equilibrio financiero en la prestación
del servicio.
􀂃 Es importante resaltar que el Contrato se convirtió en el único
instrumento y norma de regulación para AISA; desconociendo cualquier
otra normativa sectorial posterior y, por tanto, limitando la capacidad de
regular de la SISAB
En el caso estudiado se ha demostrado lo inadecuado del marco regulatorio
(normas, mecanismos y estructura) para controlar el desempeño de la
empresa. El regulador junto al gobierno estableció las condiciones de la
regulación; y, posteriormente, el primero al no realizar una labor de control de
metas de cobertura, de inversiones, de cumplimiento de criterios ambientales,
de revisión de tarifas y precios ha desfavorecido a la población con escasos
recursos económicos.
109
Como parte de las conclusiones a partir del estudio realizado se puede inferir
las siguientes lecciones a manera de posibles recomendaciones.
En cuanto al regulador:
􀂃 Debe estar blindado a la influencia y captura de intereses particulares
que alejen sus decisiones del objetivo de la regulación, mediante control
múltiple (institucional, social, público); transformando su estructura
jerárquica individual; y combinando otros criterios no solo técnico
económicos sino también sociales y ambientales.
􀂃 Debe existir mecanismos eficaces de fiscalización y control
En cuanto al marco regulatorio:
􀂃 La regulación de ganancias, inversiones y metas debe ser específica y
directa
􀂃 La regulación debe incluir la valoración de aspectos sociales y
ambientales
􀂃 Debe establecer mecanismos de recolección de información: y
aprovechar los mecanismos ya existentes
En cuanto a la participación de privados en la prestación del servicio
􀂃 El estudio de caso ha demostrado que su mérito es canalizar créditos de
organismos multilaterales y bilaterales y garantizar el mejoramiento en la
administración
110
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